L'asile au Sud : Afrique, Méditerranée...

Etat, identités et flux d’asile rwandais au Cameroun :
une perspective socio-historique du jeu migratoire

Jean Roger ABESSOLO NGUEMA
Université Yaoundé II-Cameroun

1. Introduction

Le droit public camerounais est l’instrument de la politique d’asile. La politique d’asile est orientée par la puissance publique ou par les transactions et les négociations. Les politiques d’asile ne peuvent être représentées qu’ « au sein des configurations » (Norbert Elias : 1991). L’analyse du degré d’interaction entre le code « normatif » ou « réglementaire » et « l’effet distributif » de la politique d’asile montre « une configuration complexe » au Cameroun :

  • les mises en relation de « puissance » et d’ « échange » entre le Cameroun et le Rwanda à travers l’intention et la prétention régulatrices des flux d’asile, recomposent la géographie et l’histoire de l’Afrique Centrale : les deux « unités de survie » ne sont pas limitrophes. Le passage d’une à l’autre normalise « les frontières-liens » dans l’espace sous-régional. Ces flux d’asile ont été articulés par la crise rwandaise de 1993-1994 et celle congolaise de 1996-1997. En outre, « la mise en carte » du Cameroun comme « pays tiers sûr » de la réglementation des migrations internationales en fait « un espace idéologique », « une frontière extérieure de l’Union Européenne ». C’est un aspect des contradictions de la globalisation du jeu migratoire ;
  • l’évolution quasi contentieuse des dimensions de prescriptions de l’asile et l’interprétation « différenciée » due à la «multipolarité »  d’acteurs et d’agences du domaine révèlent l’ambiguïté de l’Etat à mettre en place un service public dans le sous- secteur de l’asile au Cameroun ;
  • il n’existe pas de « droit à l’asile » c’est-à-dire, de droit subjectif. Le droit conventionnel en établit le principe avec l’exception. Ce qui pose l’idée d’un « ordre public transnational » (Balibar : 2003). Il revient à chaque Etat de fixer les règles relatives à l’asile. Le droit d’asile est ainsi le droit de l’administration publique, c’est-à-dire un droit objectif, un « droit de restriction et d’exclusion » (F.J.-Laferrière). Le jeu « migratoire » est un jeu à plusieurs : il présente une multipolarité d’acteurs aux « forces du jeu relatives ». Les cadres normatifs, symboliques et matériels du flux d’asile doivent être examinés au moyen d’une dialectique conceptuelle attentive aux exigences différentes de l’ordre public et du droit de l’homme.

Il existe une interaction stratégique et identitaire entre « les établis » (established) et les « marginaux » (outsiders) du code opérationnel du droit d’asile au sein des communautés de demandeurs d’asile et de réfugies rwandais au Cameroun. Elle est liée à la transposition de « la configuration» socio-communautaire d’origine dans la société d’accueil. Aussi importe-il de combiner une analyse fonctionnelle et positionnelle à une approche transactionnelle et interactionnelle. Par un recours méthodologique et conceptuel aussi bien  à la microsociologie qu’à la macrosociologie ; il s’agit de reconstituer les profils anthropologiques et sociologiques de demandeurs d’asile ainsi que la diversité des parcours migratoires- afin de comprendre comment les consommateurs d’asile rwandais développent des stratégies de présentation et de préservation de soi pour se prémunir des logiques d’exclusion « instituées ».

La perspective socio-historique permet de saisir l’Etat et les identités comme « un complexe fonctionnel » et « un espace relationnel ». La politique d’asile est un répertoire d’action et d’énonciation des normes sociales au Cameroun.

La question principale est celle de savoir comment la production des normes d’asile a été légitiment constituée et a évolué au moment de l’administration et de la gestion des flux d’asile rwandais au Cameroun ? De quelle manière s’est transformé le déroulement  du « jeu » migratoire des rwandais au Cameroun. Au niveau institutionnel ou organisationnel, le droit d’asile est un droit de l’administration publique (I). Dans l’approche relationnelle, les consommateurs d’asile ont recours à une stratégie de préservation et de présentation de soi (II).

2. Du droit de l’administration publique

L’approche néo-institutionniste socio-historique, en terme d’historicité, permet de saisir l’évolution « contentieuse » du droit d’asile sous la modalité du rapport au temps. La production du temps « légal » est un mode de la « violence symbolique ». Le droit d’asile comme droit de l’administration publique est un « jeu » d’instrumentalisation des ressources matérielles (1) et symboliques (2).

2.1. Un jeu d’instrumentalisation des ressources matérielles

Le temps « officiel » de l’asile est perçu et vécu différemment en fonction des positions sociales occupées dans « la configuration du jeu » d’asile. Il faut comprendre la temporalité à la fois comme une réalité fonctionnelle (1) et un instrument de l’administration de l’asile (2).

2.1.1. La fonctionnalité du temps légal

La « configuration » du temps légal en matière d’asile est une légitimation de la politique d’asile. Le droit d’asile, cette « force justifiée » selon l’expression de Bourdieu-« ne fait pas qu’occulter le caractère arbitraire des rapport de domination » (R. Lenoir : 2004). Par le travail d’énonciation, il institue « une permanence » et « une prévisibilité ».

a) Le temps « normatif » ou « réglementaire »

C’est le temps produit par les textes en vigueur. Ce temps court de « la production normative » à l’application des normes. Le « délai » de production du droit d’asile n’est pas précisé. L’usage du droit d’asile en est « normalisé » à deux ans de validité, renouvelable (Art.38(2) du Décret suscité). Le droit d’asile « fige le résultat des rapports de forces » entre les producteurs et les consommateurs. Il structure « l’attente ».

b) Le temps « opérationnel »

C’est le temps appliqué sur le terrain par les acteurs étatiques. Le temps « raisonnable » structure ainsi « la durée moyenne habituelle de la procédure gouvernementale » à 36 mois. Certains demandeurs d’asile politiques « ont dû errer longtemps pendant 8 ans avant de connaître l’aboutissement de leurs dossiers ». Le temps « appliqué » dans l’attribution du droit d’asile montre « la volonté manifeste du gouvernement camerounais de filtrer au maximum les réfugiés pour ne pas prendre d’éventuels criminels recherchés pour des réfugiés ». « L’effet d’officialisation et de certification » du premier flux d’asile rwandais de 1993-1994 par rapport au deuxième flux de 1996-1997, n’est pas à inscrire dans « la durée » mais dans le « jeu » de force mouvant.

2.1.2. Un instrument de l’administration publique

Il s’agit de saisir le « temps légal » comme une norme d’administration publique. Le droit d’asile « tend à faire exister ce qu’il énonce en consacrant la représentation collectivement reconnue » (R. Lenoir, op.cit). L’application de « la procédure prima facie » en faveur des demandeurs d’asile tchadiens a pris fin en 1994 à la suite du premier flux d’asile rwandais au Cameroun. Le changement dans le traitement administratif du droit d’asile d’une période à l’autre semble indiquer que la politique d’asile n’est qu’un « acte de magie sociale qui réussit » (Bourdieu : 1997). La notion du temps « raisonnable » consacre « une vision d’Etat, garantie par l’Etat » (Bourdieu : 1990). Le droit d’asile est un élément de production et d’interprétation des normes sociales.

La disposition temporelle est « temporaire ». Elle ouvre un pouvoir exceptionnel aux demandeurs d’asile qui se constituent en groupe ou association. Dans les communautés rwandaise de la ville de Yaoundé au Cameroun, les réseaux familiaux et sociaux permettent aux demandeurs d’asile d’occuper une position de maîtrise et de direction du déroulement du « jeu » d’asile. Le temps « légal » est aussi une technique administrative et communicative du droit d’asile. Il est un moyen souple permettant à l’Etat de concéder le droit d’asile dans les cas exceptionnels. En outre, le temps « d’exception » d’usage dans les situations d’expulsion, de rapatriement ou de reconduite à la frontière varie de 2 jours  à 8 jours, aux frais du Trésor Public ou du transporteur, au Cameroun. Cette disposition administrative donne des garanties « institutionnelles » à l’Etat de gérer l’asile par « la légalité d’exception ». En cas  de menace de l’ordre public avérée ; « la légalité d’exception » se légitime en radicalisant les mesures de police aux frontières. L’exceptionnalité de l’ordre public indique que le temps « légal » du droit d’asile est du domaine réglementaire, sans contrôle juridictionnel. « La mesure de refoulement est  consignée par écrit dans le registre de main- courante, par le chef du poste frontalier ou d’immigration, et fait l’objet d’un compte rendu écrit au Délégué Général de la Sûreté Nationale » (Art.61 du Décret suscité)

2.2. Un jeu d’instrumentalisation symbolique

Le temps « officiel » du droit d’asile est à la fois un temps « indicatif » (1) et « instrumental » (2) de la question d’asile au Cameroun.

2.2.1. Le temps indicatif de la question d’asile

L’énonciation du temps d’asile est liée à la procédure d’éligibilité au statut de réfugié. Le traitement administratif des demandes d’asile peut prendre « des mois voire des années » ; le demandeur bénéficie –t-il d’un statut temporaire de réfugié, selon les exigences du droit international ? L’intéressé n’est pas pendant ce temps pris en charge par les services du HCR. « Il existe donc une pratique qui, à la limite, a valeur de jurisprudence ». Cela pose « une problématique de l’écart entre le droit et les pratiques usuelles ». L’interaction entre les normes « temporelles » et les « consignes informelles » indique que « les règles en tant que telles ne s’appliquent pas d’elles-mêmes » (R. Lenoir, op.cit). Le droit d’asile ne contient pas en lui-même les conditions de son « effectuation ». L’Etat camerounais entretient délibérément l’ambiguïté dans la gestion de la temporalité d’asile afin d’ « orienter les conduites » des consommateurs mais aussi, de « faire exister explicitement et officiellement, dans les consciences comme dans les choses, les divisions de l’ordre social ».

La structuration de l’« attente » dans le droit d’asile au Cameroun est révélatrice du « jeu à plusieurs variables » entre l’incertitude et la « permanence » du statut de réfugié. Dans le cas de rwandais ; l’Etat camerounais s’étant gardé pendant longtemps de reconnaître juridiquement certains demandeurs d’asile, a plutôt privilégié des contacts informels avec le HCR – donc indirect avec les demandeurs d’asile ; pour obtenir soit leur réinstallation dans d’autres pays (l’immigration de 767 demandeurs d’asile rwandais vers les Etats-Unis, le Canada, en 1999) ou le rapatriement « librement consenti ». Le temps « usuel » du droit d’asile met le consommateur dans « le dilemme de séjour ou de départ ». Il faut noter que les consommateurs d’asile rwandais se prêtent le plus souvent à ces « arrangements informels » que les autres à cause de leur méfiance caractérielle à l’ordre social.

2.2.2. Le temps instrumental

En fonction des enjeux spécifiques, la procédure « prima facie » est activée. Ce processus de désignation « collective » du statut de réfugié est affecté par les transactions entre la Délégation Générale de la Sûreté Nationale et le H.C.R. Aussi sous recommandation du Gouvernement camerounais, l’octroi des pièces de « dépôt » valent , « permis de séjour ». L’arrivée de la première vague des demandeurs d’asile rwandais de 1993 – 1994 inaugure l’ère de la rupture de cette technique dans l’administration et la gestion des flux d’asile. C’est dire que l’année 1993 – 1994 marque un changement dans la politique d’asile au Cameroun. Cela montre toute la méfiance du Gouvernement camerounais vis-à-vis des flux d’asile rwandais qui traverse son territoire. L’administration « différenciée » de la question d’asile au Cameroun montre « une certaine indépendance de l’instance légitimatrice » par rapport au champ d’asile.

La question d’asile présente deux délais dans la gestion et l’administration de l’asile : les délais d’exigence ou « rigoureux » (Gabriel NLEP) et « les délais pièges », combinaison de droits public et privé. Cette disposition administrative est un « mode de régulation partagée » entre le temps comme donnée irréversible et le temps comme « durée ». Le temps n’est plus « un concept d’action » mais de « fonction ». La fonctionnalité du temps du droit d’asile doit intégrer dans la même logique d’action, toutes les stratégies d’exclusion configurées dans l’ « irréversibilité » du temps par rapport à la constitution des « unités défensives ou offensives » des consommateurs. L’Etat, en reconnaissant les états de fait (légaux et illégaux), leur fait subir « une promotion ontologique », une « transsubstantiation » au sens juridique de Maurice Hauriou.

3. Stratégie de présentation et de préservation de soi

L’Etat camerounais perd une grande partie de prélèvements fiscaux ; ce sont les « fonctionnaires » et autres agents de services sanitaires et sécuritaires qui tirent profit de leurs « liaisons » fonctionnelles avec les « consommateurs » d’asile. La forte participation des rwandais dans l’import / Export au Cameroun montre qu’il existe des liens dynamiques entre les consommateurs d’asile locaux et la diaspora rwandaise installée dans le monde entier. Ce qui montre que la question d‘asile est une interaction identitaire. L’interaction « stratégique » (1) est liée à l’aspect identitaire (2).

3.1. L’interaction stratégique

Le droit d’asile est « un jeu » d’instrumentalisation des ressources matérielles et symboliques. Ce sont des acteurs qui sont en charge de la question d’asile qui, interprétant la normativité à leur guise, sont des véritables bénéficiaires de la position ambiguë de l’Etat. L’ « autorité » juridictionnelle du Cameroun ne vient pas au secours de l’interprétation des normes. S’il n’y a eu aucun recours contentieux portant sur la question d’asile, cela ne signifie pas que tout va bien. Cela montre que les acteurs de l’asile préfèrent stratégiquement l’issue politique à leur litige. Les négociations et les transactions permettent d’éviter des procès qui se révéleraient « lourds » et « coûteux » dans « une configuration politique » où l’Etat contrôle le « travail d’élaboration des lois ». « La magie d’Etat » n’a pas jugé nécessaire de créer un service public ou une agence indépendante qui puisse mesurer « l’indice de progression »  de la politique d’asile, au Cameroun. Le droit d’asile est le droit à « la tyrannie du national ». Il y a ainsi un élément constitutif de l’application des normes d’asile au Cameroun : le corps de règles nationales spécifiques destinées aux réfugiés date de Juillet 2005. Mais, il n’y a pas toujours de Décret d’application. C’est dire que « les actes d’enregistrement » opérés par les agents de l’Etat confèrent à des situation de fait, « un statut officiel » : « à la fois cela ne change rien et cela change tout » pour les consommateurs d’asile.

Dans le cas d’espèce, les « consommateurs » d’asile rwandais de la ville de Yaoundé développent des mécanismes de survie. Aussi les plus indigents n’hésitent-ils pas de s’engager dans des emplois mal rémunérés et à risques. Leur objectif prioritaire est de se doter d’un capital matériel et symbolique pour influencer « le déroulement du jeu » d’asile suivant. Ils essayent d’anticiper  « les configurations du jeu » à venir. Ils s’insèrent dans « des réseaux » pour « se débrouiller ». Il s’agit de saisir la politique d’asile comme « une politique distributive » c’est-à-dire, un espace structuré d’avantages matérielles et symboliques. Les « consommateurs » d’asile usent de tous les moyens pour y avoir droit. Le droit « extralégal » sous-tendu par la logique de « faux papiers » d’identification n’a de sens que par rapport au droit légal et aux capacités que certains « consommateurs » d’asile ont par rapport aux autres d’enfreindre la loi, sans être punis. Le droit extralégal présente  une « configuration » de la « bipolarité » identitaire : les intégrés du système extralégal (les criminels, les trafiquants de toutes sortes) et les exclus du système (Les incapables). L’application des normes extralégales est un pôle d’insertion dans le système légal. « La production normative » de l’asile ne peut être comprise en dehors du système « distributif » de l’illégalité de l’asile au Cameroun.

C’est « ce jeu » entre légalité et illégalité qui rend possible les marchandages dans l’administration de l’asile. « La collusion » entre le demandeur d’asile et les autorités administratives donnent forme à « un commerce » d’asile. De lourdes sommes d’argent sont souvent investies par les demandeurs d’asile pour avoir accès au droit d’asile (statut et ressource y relatifs). Cette « puissance publique informelle » fait croire aux nationaux dans leur immense majorité, que les « consommateurs » d’asile rwandais ont beaucoup d’argent et qu’ils manquent de système de relais pour « le blanchissement » des butins de guerre. Beaucoup de nationaux « véreux » se sont présentés auprès de leurs compatriotes en leur offrant un partenariat visant à partager « le butin dissimulé ». en 1995, un an après le premier flux d’asile rwandais, il y a eu un grand nombre de plaintes déposées dans les Services de Police contre « les rwandais». Ceci donne des possibilités d’action aux Services de Police de « normaliser » les plaintes déposées, de transmuer « les régularités de fait en règle de droit ». Les arrestations et les extraditions des « génocidaires rwandais » entre 1995 et 1996 au Cameroun a eu pour effet d’étiqueter encore plus, le consommateur d’asile rwandais comme « anormal », « déviant », avec des pratiques « contre nature »… 

3.2. L’interaction identitaire

L’interaction identitaire se fait au niveau institutionnel (1) et au niveau relationnel (2).

3.2.1. Au niveau institutionnel

On ne peut définir aucune politique d’asile en dehors du cadre référentiel classique qu’est « l’Etat intégrateur » et de l’idée que les autres acteurs du « jeu » s’en font. En terme d’usage, le droit public camerounais a institué dans l’ordre social, une distinction devenue classique entre le « bénéficiaire » et « l’exclu » du système d’asile. Les termes « d’irrégulier », de « clandestin » associés à l’exclusion sont en fait une invention de l’Etat camerounais comme « instance de verdict ». Le droit d’asile ne fait qu’ « universaliser », « éterniser » et consacrer symboliquement « une logique d’exclusion » au sein d’une même communauté de consommateurs d’asile.

L’Etat centralisateur (BAYART, 1985, P.145) n’a pas, jusqu’à la réglementation de 2005, légalisé le terme ambigu de « demandeur  d’asile ». Cela participe des techniques de contrôle de l’articulation « sémantique » du droit d’asile au Cameroun. L’Etat camerounais ne voudrait pas se réapproprier le discours conventionnel de la politique internationale d’asile. Cela montre une volonté de se libérer de toutes influences de l’administration publique internationale de l’asile. La loi de 1997 et son Décret d’application de 2000 habilite les autorités locales comme le Premier Ministre, selon le cas et de plein droit,  de prendre des décisions d’expulsion « par arrêtés immédiatement exécutoires » ou le Préfet d’interdire l’entrée d’individus « dangereux » dans le territoire camerounais. La normativité d’asile ouvre des possibilités administratives en établissant les passerelles entre la police frontalière rattachée à la Présidence de la République depuis la configuration administrative de 1988 (Service de la Délégation Générale de la Sûreté Nationale) et la Préfecture, un service administratif « décentralisé » et « déconcentré » au Cameroun. Aussi a-t-on vu naître des « configurations » collusives entre les Services d’ordre public et d’administration publique. Cette obligation « légale » de coopération des divers services administratifs met « les consommateurs » d’asile dans l’impératif de négocier constamment à la frontière.

3.2.2. Au niveau relationnel

Les retombées économiques et le prestige d’une telle opération de négociation nous amène à comprendre pourquoi les agents de l’Etat mettent en place des « réseaux ethno-confessionnels » pour être affectés à la frontière alors que d’autres font tout ce qui est possible pour ne pas quitter leur poste à la frontière : L’interaction à la frontière s’épaule à la relation à l’Etat. L’application des normes d’asile évolue en interaction avec l’organisation de l’Etat au Cameroun. Ce qui a grandement influencé le rapport dynamique entre l’Etat camerounais et les acteurs du « jeu » d’asile.

Le droit d’asile est « l’acte typique » de la construction de l’ordre social au Cameroun. L’identification par la nationalité, dans l’esprit des consommateurs d’asile rwandais pour qui l’ « idée d’Etat » (Burdeau :1970) n’a jamais existé, montre qu’il y a une modification des « configurations » identitaires précédentes. Chez les « consommateurs » d’asile rwandais où pourtant l’appartenance ethnique a été cristallisée dans la configuration « conflictuelle » d’origine ; il est à observer une multiplication des « espérances subjectives » et l’intériorisation des « conditions objectives » (G. Sapiro : 2004) dans la communauté des consommateurs d’asile rwandais. La communauté rwandaise, « corps socialement objectivé », est un produit de l’Etat au Cameroun.

4. Conclusion générale

Il apparaît difficile de déterminer avec exactitude le nombre de réfugiés au Cameroun. C’est pour cela que nous avions beaucoup parlé de la situation « ambiguë » du demandeur d’asile. Aucun fichier n’a pas pu nous aider pour explorer les liens entre les réfugiés et les demandeurs d’asile rwandais. Nous avons étudié les trajectoires des migrations, la vie dans les communautés et les systèmes d’interaction stratégique et identitaire. Aussi avions-nous organisé des discussions communautaires. Ensuite, quarante « consommateurs » d’asile ont été choisis après ces séances communautaires, en fonction des profils sociologiques tels que le degré d’instruction, la catégorie d’âge… L’observation directe est venue compléter les discussions informelles avec les autorités étatiques en charge du sous secteur. Trois  constantes se dégagent :

1 - Une absence de maîtrise des « conjonctures critiques » a favorisé une interprétation spirituelle plutôt que matérielle de la réalité sociale dans le deuxième flux d’asile rwandais- venant des camps « insécurisés » de l’Est du Congo.

2 - Le siège de la représentation du HCR et des locaux de la Croix Rouge Camerounaise ont été assiégés en Juin 2005, des marches de protestation organisées à travers les rues de Yaoundé par les consommateurs d’asile à la même époque. Cette mobilisation montre que les communautés de demandeurs d’asile et de réfugiés ne sont pas des « totalités fictives ».

3 -Le registre d’interprétation des normes d’asile n’est pas le même au sein d’une même communauté de « consommateurs » et de « producteurs » d’asile. La politique d’asile est « une pluralité de normes ».

L’orientation « étatiste » ne se présente pas entre « la fin de la souveraineté » (Georgie Anne Geyer : 1985) et celle de l’histoire (F. Fukuyama : 1992). La reconfiguration de l’histoire de l’Afrique centrale à travers la réglementation des flux d’asile  rwandais au Cameroun montre que l’histoire et la géographie d’asile sont loin d’avoir révélé tout leur contenu. L’histoire et la géographie ne sont pas encore parvenues à leur fin (B.R Barber : 1985). L’Etat, protecteur ou non, présente une certaine réalité en Afrique.

Bibliographie

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2- Azoug Begag, Abdellatif Chaouite, Ecarts d’identité, Editions du Seuil, Mai 1990
3- Badié (B), Un monde sans souveraineté, les Etats entre ruse et responsabilité, Fayard, 1999
4- Beigbeder (Y), le Haut Commissariat des Nations Unies aux Réfugiés, P.U.F., 1999
5- Bettati (M), le droit d’ingérence :Mutation de l’ordre international, Odile Jacob, 1996
6- Courrier, Le Magazine de la Coopération au Développement ACP-UE, n° 187, Juillet-Août 2001
7- Crépeau (F), Droit d’asile, de l’hospitalité aux contrôles migratoires, Editions Bruylant, Edition de l’Université de Bruxelles, Collection de droit international n° 29, Bruxelles, 1995
8- Déclaration de Carthagène du 22 novembre 1984 et Rapports de la Commission Interaméricaine des Droits de l’Homme
9- Décret n° 2000/286 du 12 octobre 2000 précisant les conditions d’entrée, de séjour et de sortie des étrangers au Cameroun
10-Governance Alert- Cameroun n° 005, Sept- Nov, 2000
11- Loi n° 97/012 du 10 Janvier 1997 fixant les conditions d’entrée, de séjour et de sortie des étrangers au Cameroun
12- Louis Pinto, Gisèle Sapiro, Patrick Champagne (S. Dir.) Pierre Bourdieu, Sociologue, Fayard, 2004

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