Protection sociale au Burkina Faso. Quelle réponse face à la restructuration des solidarités familiales ?

Laurent Ilboudo, Université de Paris 1 – Panthéon-Sorbonne, , France, Burkina Faso

Ce papier est une version remaniée d’une communication prononcée au colloque Intercongrès du Réseau Thématique 6 de l’Association Française de Sociologie à Paris le 12 janvier 2011 sous le titre « Les insuffisances du système de sécurité sociale du Burkina Faso face à la recomposition des solidarités traditionnelles ».

Résumé

Ce papier traite de la recomposition des solidarités traditionnelles au Burkina Faso, en mettant en exergue leur recentrage autour de la famille nucléaire, et surtout leur ébranlement suite à l’urbanisation, à la monétarisation des échanges et à l’individualisation. Face à cette mutation, le régime institutionnel de sécurité sociale hérité de la colonisation tarde à s’adapter au contexte socio-économique du pays, laissant la majorité de la population, notamment les ruraux, les vieilles personnes et les femmes, dans une situation de précarité. En partant de l’hypothèse que la sécurité sociale peut être aussi bien une fin qu’un moyen du développement, et en prenant l’exemple de pays pauvres qui ont réussi à réformer leur régime de protection sociale, nous entendons proposer, en perspectives, des pistes de réformes pour la sécurité sociale au Burkina Faso

Mots clés : Solidarités traditionnelles, sécurité sociale, crise, recomposition, Burkina Faso

Introduction

Le Burkina Faso, pays de 15 millions d’habitants répartis sur 274 000 km², a célébré en décembre dernier le cinquantenaire de son indépendance (1960 – 2010). Durant le demi-siècle de souveraineté internationale, la lutte contre la pauvreté a été une constante des politiques économiques et sociales et a été matérialisée dans l’obsession d’une croissance économique soutenue. Ainsi, la question de l’inclusion a été rarement posée, si bien qu’en 2008, le Mécanisme Africain d’Évaluation par les Pairs (MAEP) notait avec amertume l’existence d’un « gouffre social », en d’autres termes la persistance d’une pauvreté, essentiellement à visage rural, qui contraste avec les taux de croissance appréciables des deux dernières décennies (5% en moyenne). En réalité, il n’y a pas que la croissance économique qui ne profite pas aux ruraux.

En matière de protection sociale également, objet de notre communication, les politiques publiques au Burkina Faso ne se sont jamais posé la question, sinon de façon purement formelle, de l’extension du régime hérité de la colonisation à la population entière. Les bénéficiaires restent, aux termes de la Loi n°015-2006 du 11 mai 2006, les travailleurs du secteur privé moderne et les fonctionnaires, si bien que les travailleurs du secteur agricole qui représente plus de 86% de la population ainsi que les travailleurs qui exercent en dehors d’un contrat de travail les mettant sous l’autorité hiérarchique d’un employeur (secteur informel, artisans, artistes…) sont exclus du mécanisme. Le système de la solidarité nationale se trouve de ce fait être en porte-à-faux avec les dispositions des articles 22 et 25 de La déclaration universelle des droits de l’homme (1948) qui reconnait à chacun le droit à la sécurité sociale, ainsi qu’avec l’article 18 de la Constitution burkinabé qui inscrit la sécurité sociale parmi les droits fondamentaux du citoyen.

Dans notre papier, nous nous interrogeons sur la capacité des solidarités traditionnelles, qu’elles soient familiales, lignagères ou communautaires, à constituer un rempart de sécurité pour les populations exclues du régime institutionnel de sécurité. En particulier, nous analysons les mutations de l’entraide communautaire, et montrons que les bouleversements socio-économiques intervenus depuis l’indépendance ont accéléré une recomposition des solidarités traditionnelles qui se recentrent, en milieu rural sur la famille nucléaire, et en milieu urbain sur un réseau dont le lien n’est plus de nature familial, mais davantage contractuel.

Une première section de notre papier fait un point de la littérature sur l’articulation entre la sécurité sociale et le développement, pour montrer que la couverture sociale est un moyen (et une fin) du développement, et qu’à ce sujet les politiques publiques doivent y accorder de l’intérêt. Dans une deuxième section, nous définissons le cadre des politiques publiques de protection sociale au Burkina Faso et montrons leur inadéquation au contexte socio-économique du pays. En dernière analyse, nous montrons que les solidarités traditionnelles, face aux mutations du système économique et social depuis les indépen¬dances, ne parviennent plus que difficilement à assurer leur rôle de régulateur social, et montrons des expériences d’extension de régime de protection sociale en Afrique qui pourront inspirer la réforme du système de protection sociale au Burkina Faso.

1. La réhabilitation de la sécurité sociale comme moyens et fin du développement

La sécurité sociale peut se définir comme tout programme de protection sociale créé par la législation ou quelque autre disposition obligatoire visant à fournir aux citoyens un certain degré de sécurité lorsqu’ils sont confrontés aux risques vieillesse, survivants, incapacité, invalidité, chômage ou enfants à charge. Le caractère obligatoire du dispositif le distingue des autres mécanismes de protection sociale qui peuvent concerner par exemple la prise en charge de victimes lors d’une catastrophe naturelle ou un plan d’assistance aux personnes nécessiteuses dans le cadre de programmes spéciaux. Selon la définition de l’Association internationale de la sécurité sociale (AISS), la sécurité sociale peut inclure des programmes d’assurance sociale, des programmes d’assistance sociale, des programmes universels, des mutuelles, des fonds de prévoyance nationaux et d’autres dispositions, y compris des systèmes orientés vers le marché qui, conformément avec la législation ou la pratique nationales, constituent une partie du système de sécurité sociale d’un pays.

Selon les estimations de cet organisme, 50 pour cent de la population mondiale est actuellement démunie d’une protection de sécurité sociale, tandis que 80 pour cent n’a qu’une protection globalement inadéquate (AISS, 2008). En Afrique subsaharienne, le taux de couverture se situe entre 5 et 10 pour cent de la population et dans la plupart des cas, cette couverture est limitée aux travailleurs salariés. La sécurité sociale représente dans ces pays une moyenne de 4,3 pour cent du PIB, contre 25 pour cent en Europe et 16,6 pour cent en Amérique du Nord.

Au tournant du millénaire pourtant, et notamment depuis l’adoption des Objectifs du Millénaire pour le Développement, la sécurité sociale semble avoir bonne presse. Remise au goût du jour, elle est désormais articulée avec la problématique du développement, alors que la pensée dominante des années 1980 et 1990 la considérait comme faisant partie du problème, et non de la solution. Une étude de l’OCDE établit que la sécurité sociale permet à un nombre grandissant de personnes de participer à la croissance économique, d’y contribuer et d’en bénéficier (OCDE, 2007). Elle renforcerait également la stabilité sociale et politique, qui facilite la réussite des réformes économiques. L’allocation de pensions contributives ou non contributives permet, d’après plusieurs auteurs (Samson et al., 2002 et 2004 ; Ravallion, 2003 ; Devereux et Sabates-Wheeler, 2004) aux membres adultes d’un foyer de participer efficacement au marché du travail. Cet impact est nettement plus important pour les femmes des foyers les plus pauvres, et il est positivement associé à une réduction du travail des enfants (Edmonds, 2004 ; Samson et al., 2004). Les pensions de vieillesse aident également les enfants à devenir des adultes plus productifs, leur permettant ainsi d’échapper à la transmission de la pauvreté d’une génération à l’autre. Dans les foyers comptant un ou plusieurs bénéficiaires d’une pension non contributive, arguent Duflo (2000) et Samson et al. (2004), les jeunes filles ont davantage de chances d’être scolarisées, de réussir un parcours universitaire et de présenter de meilleurs indicateurs de santé et de nutrition que les enfants de foyers similaires ne recevant pas de pension. Roy et Subramanian (2001) citent l’introduction de la pension sociale en Ile Maurice en 1950 comme l’un des facteurs qui ont contribué aux succès économiques du pays qui a aujourd’hui le taux de pauvreté le plus bas du continent. Gopee (2006) montre, pour le même pays, que la proportion des personnes âgées dans les ménages vivant au-dessous du seuil de pauvreté est de 64 pour cent sans la pension non contributive mais de 19 pour cent seulement avec cette pension dans le même pays. D’après l’étude de Samson et al. (2004), les pensions non contributives réduisent de 21 pour cent la pauvreté en général en Afrique du Sud, de plus de moitié (54 pour cent) la pauvreté des foyers qui comptent une ou plusieurs personnes âgées, et éliminent pratiquement toute pauvreté dans les foyers qui ne comptent que des personnes âgées (une réduction de 98 pour cent). Au Lesotho, 60 pour cent de la pension moyenne reçue par des personnes de 70 ans ou plus est régulièrement réaffecté aux enfants. Croome et Mapetla (2007) estiment que ce mécanisme a permis de réduire de moitié le taux de sous-alimentation dans le pays.

Ce « rôle de la sécurité sociale en tant qu’élément structurel du développement national » semble être aussi admis en Asie et en Amérique latine où les systèmes de sécurité sociale ne sont plus « considérés simplement comme des instruments (…) destinés à atténuer les conséquences négatives lors de situations de risque », mais comme davantage « des moteurs sociaux et économiques dynamiques de la société » (AISS, 2008, 2009, 2010).

C’est dans ce sens que l’on peut comprendre l’appel de Monsieur Hans-Horst Konkolewsky, Secrétaire général de l’Association internationale de la sécurité sociale (AISS) en marge du premier Forum régional sur la sécurité sociale en Afrique tenu en Kigali au Rwanda du 18 au 20 novembre 2008. Monsieur Konkolewsky estime que la sécurité sociale « devrait figurer parmi les priorités politiques dans toute l’Afrique en raison de sa capacité établie à garantir un développement socialement plus intégré et économiquement plus productif ». A ce rendez-vous continental (35 pays), le Premier ministre rwandais, M. Bernard Makuza, estimant aussi que « la sécurité sociale a un rôle clé à jouer dans le développement de l’Afrique » a déclaré que « le moment opportun » était venu pour que les dirigeants africains trouvent des solutions africaines pour surmonter les obstacles à l’extension de la couverture, parce que « si les politiques de sécurité sociale sont bien conçues, et notamment si elles sont axées sur les réalités et priorités [d’un] pays, la transformation économique attendue dans la plupart des pays en développement peut être accélérée ».

Ce vif intérêt pour la sécurité sociale a éclipsé un débat, non moins passionné, sur le rôle des solidarités traditionnelles en Afrique. En effet, dans les années post ajustement structurel durant lesquelles la sécurité sociale était vue comme nocive pour la croissance, les recherches sur les systèmes de solidarité traditionnelle ont été, pendant longtemps, focalisées sur leur caractère indispensable et leur importance dans la survie des familles africaines en situation de crise (Adjamagbo, 1997 ; Éla, 1998 ; Raynaut, 1990 ; Balandier, 1971 ; CNRS, 1973 ; Latouche, 1998 ; Locoh, 1988, 1993). Les risques santé, chômage, invalidité sont si élevés qu’ils obligent la famille, le clan à consacrer leur énergie à bâtir des mécanismes d’assurance pour assurer la subsistance des membres du groupe. La capacité de résilience et d’adaptation des solidarités africaines face aux bouleversements structurels ont ainsi été largement démontrées (Vimard et N’cho, 1997 ; Locoh, 1988, 1993a, 1993b, 1995 ; Adepoju, 1997). Mais, devant la persistance de la crise de pauvreté et les mutations des contextes socio-géographiques (urbanisation, exode…), les systèmes de solidarité, au vu de leur rôle de « système informel de sécurité et de crédit mutuel permettant de faire face aux nouveaux aléas et aux nouveaux impératifs de l’existence citadine » (Marie, 1997b, p.281) se trouvent à la « croisée des chemins » (Dozon, 1986). Ils seraient affectés par « les phénomènes survenus depuis l’indépendance : apparition d’une économie marchande, accroissement des migrations, croissance démographique et urbanisation rapides, diffusion de la scolarisation, de la culture occidentale, crise économique, épidémie du SIDA » (Pilon, 1996, p.1). La crise de l’ajustement structurel aura donc révélé les mutations des systèmes de solidarité communautaire (Locoh, 1993 ; Adepoju et Mbugua, 1999) qui seraient « en plein remue-ménage » (Pilon, 1996) voire en crise (Bradley et Weisner, 1997 ; Oppong, 1999). Les concepts utilisés pour qualifier cette mutation démontrent la diversité des grilles d’analyse. Ainsi, les réseaux sociaux, la solidarité inter-générationnelle et familiale, l’entraide communautaire, les échanges villes/campagnes sont des formes sociales de solidarité en défaillance, en recomposition, en dysfonctionnement, en mutation, en saturation, inopérantes, etc. (Mahieu, 1997 ; Marie, 1995, 1997a, 1997b, 1997c ; Adjamagbo, 1997 ; Éloundou-Enyegue, 1992 ; Pilon et Vimard, 1998 ; Werner, 1997 ; Gérard, 1997 ; Adepoju et Mbugua, 1997 ; Ocholla- Ayayo, 1997 ; Oppong, 1997).

De nos jours, le consensus ne semble pas être acquis. N’empêche, le besoin de protection sociale, communautaire ou étatique, est ressenti à travers toute l’Afrique. Les systèmes de solidarité traditionnelle, même si elles se sont transformées avec la mondialisation, ne semblent plus être adaptés au contexte socio-économique des pays africains. Ceci est particulièrement vrai pour le Burkina Faso où près de neuf dixième de la population est dépourvu d’une assurance sociale.

2. Les faiblesses de la sécurité sociale au Burkina Faso

L’enquête sur les aspirations nationales menée auprès du grand public sur l’ensemble du territoire avant la formalisation de la loi portant sur les mutuelles au Burkina Faso a mis en exergue le fait que très peu (6,8%) de Burkinabè déclarent bénéficier d’une protection sociale. Le reste recourt à des formes traditionnelles de solidarité, dont, en particulier, l’aide des parents pour près des deux tiers (63,6%) des répondants. Les associations communautaires sont citées par 14,7% des répondants et la solidarité traditionnelle par 9,3% des répondants. Le système formel de protection sociale de type public (CNSS, CARFO, OST) ou de type marchand (assurances privées) ne concerne qu’une petite frange de la population. Il s’avère que la vivacité du système non formel de protection sociale trouve sa justification dans les limites du dispositif formel de protection sociale. En effet, le système de sécurité sociale au Burkina ne couvre que deux types de bénéficiaires. Il s’agit d’une part de « tous les travailleurs soumis aux dispositions du code du travail […] lorsqu’ils sont occupés en ordre principal » et de leurs ayants droit, et d’autre part « les salariés de l’État et des collectivités publiques ou locales qui ne bénéficient pas, en vertu des dispositions légales ou réglementaires, d’un régime particulier de sécurité sociale » (article 2 de la loi 015-2006). Le premier groupe est affilié à la Caisse Nationale de Sécurité Sociale (CNSS), et le deuxième groupe à la Caisse Autonome de Retraite des Fonctionnaires (CARFO). Ce dernier groupe concerne principalement les agents de la fonction publique, les magistrats, les militaires et les agents des collectivités territoriales. Le dispositif institutionnel est financé par le budget de l’État, les cotisations versées par les travailleurs et les employeurs, les mises de fonds privés ou primes d’assurances et l’aide internationale.

Au 31 décembre 2008, la CNSS comptait 169.461 hommes assurés sociaux contre 37.228 femmes, soit un total de 206.689 assurés.

Tableau 1 : Données statistiques de la Caisse nationale de sécurité sociale

Graphique 1 : statistiques de la CNSS par localité au 32 décembre 2008

En 2009, les cotisations à la CARFO se sont élevées à 22.561 millions de francs CFA, en raison de 36,22% (8.171 millions de FCFA) supportés par les employés et le reste (14.389 millions de FCFA) par les employeurs (État et organismes assimilés).

Tableau 2 : Pensions en nombre et montant des prestations de la CARFO

Les faiblesses du mécanisme formel de sécurité sociale au Burkina-Faso découlent de la logique qui l’a vu naitre. Le dispositif formel a été mis en place par l’administration coloniale en vue de la protection de ses salariés indigènes. L’indépendance l’a entériné sans chercher à élargir l’éventail des personnes concernées par la couverture. Seuls les employés du secteur formel sont légalement reconnus, alors que l’essentiel de l’économie est tirée par les exploitants agricoles (70% de la population active) et les travailleurs du secteur informel (90% de la population non agricole). La loi prévoit certes une affiliation volontaire en son article 4 (loi 015-2006/AN), mais cette faculté est assortie de contraintes que ne peut respecter la population visée. L’arrêté n°2008-002/MTSS/SG/DGPS portant modalités d’affiliation, de liquidation et de paiement des prestations au titre de l’assurance volontaire stipule par exemple en son article 12 que « le revenu mensuel devant servir de base au calcul des cotisations et à celui des prestations ne peut être inférieur au Salaire Minimum Interprofessionnel Garanti (SMIG) ou supérieur au plafond en vigueur ». Si l’on considère que la moitié des travailleurs ruraux vivent en dessous du seuil, on comprend aisément la portée pratique de cette loi. Le nombre de 1.253 personnes assurés volontaires au 31 décembre 2008 parait refléter la catégorie des professions libérales (avocats, notaires, huissiers de justices, médecins, pharmaciens, architectes, experts comptables…) (art.5) que celles, plus larges, des travailleurs indépendants du secteur agro-sylvo-pastoral (art.6) et des acteurs de l’économie informelle (art.7). Par ailleurs, ces statistiques ne nous permettent pas de faire la part des choses entre ceux qui ont demandé leur assurance volontaire de façon spontanée, et ceux qui ont déjà cotisé durant au moins six mois (ce qui implique d’avoir été salarié), et qui en ont fait la demande de prorogation (dispositions de la loi 015-2006/AN). Il apparait donc que l’obstacle juridique majeur à la protection sociale des agriculteurs, artisans, artistes et travailleurs de l’informel tient aux règles de l’assujettissement. L’assujettissement est la situation de droit qui place une personne dans le champ d’application d’une législation obligatoire et implique son attachement à un régime de sécurité sociale. En vertu des dispositions de la loi, l’assujettissement de plein droit tient à trois conditions : la condition de résidence, l’exercice d’une activité salariée et l’existence d’un (ou de plusieurs) employeurs avec qui il existe un lien de subordination juridique. Les deux dernières conditions paraissent restrictives pour concerner une population dont l’activité majeure échappe à la formalisation de contrats de travail.

Pour Sissoko et al. (1999), ce visage de la sécurité sociale ne peut être dissocié de la situation économique du pays qui est la conséquence de la crise d’un État hérité de la colonisation et dont l’action repose sur des théories de développement et des paradigmes sociétaux en porte-à-faux avec les réalités nationales (p.12). C’est dans ce sens que nous nous demandons dans quelle mesure les politiques publiques de protection sociale sont en adéquation avec les réalités économiques, sociales et culturelles du pays. Les statistiques éco-démographiques sont alarmantes, notamment pour les populations rurales.

Tableau 3 : Évolution des indicateurs de pauvreté de 2003 à 2007

En cas de mauvaises récoltes, les paysans n’ont d’autre source d’assurance que de compter sur la bienveillance des membres de la famille « salariés » ou « fonctionnaires », en d’autres termes des privilégiés qui ont fait l’école du blanc. Les travailleurs informels sont aussi laissés à eux-mêmes quand ils sont victimes d’un événement malheureux (maladie, handicap…) ou quand ils doivent assumer les obligations sociales d’une naissance ou d’un entretien d’enfant. Devant le durcissement des conditions de vie, les solidarités lignagères, familiales, claniques sont cruciales dans la survie de ces individus et ménages en situation de précarité. Ces catégories sociales en butte aux « nouvelles vulnérabilités » comme les enfants de la rue (Marguerat et Poitou, 1994), des femmes en situation de monoparentalité et de pauvreté (Bissiliat, 1996), de la jeunesse en survie – diplômés chômeurs, déscolarisés, délinquants, filles-mères – (Werner, 1992, 1997 ; Trani, 2000 ; Gérard, 1997 ; Calvès, 1999, 2000), des « travailleurs qui sortent du salariat et qui réapprennent à vivre "petit" » (Durang, 2000 ; Marie, 1997a, 1997b, 1997c) ne doivent leur survie, ici comme ailleurs sur le continent, que sur des formes d’adaptation qui sont : exode rural, migration de retour, redécouverte de l’informel, mise au travail des femmes et des enfants, amputation des charges familiales (Courade, 2000 ; Marie, 1995, 1997a ; Durang, 2000). Les solidarités familiales, lignagères ou communautaires sont donc cruciales pour juguler l’ordre social. Selon Attané (2004), une pression sociale forte pousse chacun et chacune à faire preuve de sa générosité et de son caractère sociable en donnant une pièce, un billet pour soutenir un voisin, une sœur, un frère, une connaissance. Ces soutiens sont particulièrement appréciés en cas de décès ou lors des funérailles et pendant les fêtes. Ils le sont aussi pour amortir le choc des candidats à l’exode rural qui viennent remplir les bidonvilles de Ouagadougou et de Bobo-Dioulasso dans l’espoir d’un avenir meilleur. Les migrants ne sont jamais laissés à aux mêmes, ils s’insèrent dans le cadre de réseaux sociaux et de stratégies familiales résolument tournées vers l’ascension sociale de leurs membres. Des recherches dans les capitales africaines dans les années post ajustement structurels avaient déjà montré le rôle décisif des solidarités familiales dans le succès de l’entreprise migratoire (Assogba, 1997). Antoine et al. (1995), étudiant le cas de Dakar, notent que ces réseaux qui « s’édifient sur un déterminisme social, c’est-à-dire en fonction de la logique normative du devoir de solidarité et l’entraide au sein de la parenté, sont des institutions de base, avec des fonctions de sécurité, de protection sociale et de prévision du risque » (p.182). Aussi, Fall (1992) fait remarquer à titre d’illustration qu’au début des années 90, environ 60% des migrants étaient accueillis à Dakar (Sénégal) par des membres de leur réseau social alors que dans les années 60, ils n’étaient que 32%. En ce qui concerne le cas du Burkina Faso, Ouédraogo et Piché (1995) montrent également l’existence de « mécanismes [qui] permettent aux migrants de participer, outre à l’activité économique, à la vie sociale du milieu d’accueil » (p.23). Observant les répercussions de la crise sur les solidarités dans la région de Sassandra en Côte d’Ivoire, Adjamagbo (1997) en arrive au constat de leur prégnance et de leur renforcement comme conséquences sociales de la crise. Ces résultats ont été aussi notés au Cameroun par Eloundou-Enyegue (1992, 1994) qui s’est penché sur la problématique du déclin versus renforcement des solidarités entre les villes et les campagnes. Son étude révèle certes que les systèmes de solidarité se recentrent davantage sur la sphère conjugale et les proches, mais il n’en demeure pas moins que les flux villes/campagnes (en échanges alimentaires et transferts monétaires) se sont accrus en volume et en complexité, et qu’en outre ils s’effectuent dans les deux directions. L’opportunité des systèmes populaires de solidarités se trouve donc renforcée par la faiblesse des systèmes institutionnels de protection sociale mis en place par les pouvoirs publics.

La situation ne saurait guère être satisfaisante. Les filets de sécurité informels sont de plus en plus affectés par l’urbanisation et la modernisation. La contrainte économique de redistribution dont faisait écho Mahieu dans les années 1990 n’est plus que rarement de mise, la dispersion des familles ne constituant plus une contrainte de « l’ordre communautaire » ni n’assurant plus un gain de « crédit auprès de la communauté » (Mahieu 1990, p.63-64). Claude Vidal avant anticipé cette situation même s’il va trop long en parlant de mythe de la solidarité africaine (Vidal, 1994). Vidal critique vertement l’« idéalisme » de la solidarité africaine qu’il assimile à un solidarisme, autrement dit une vision consistant à « donner une très grande importance aux pratiques communautaires et aux réseaux de solidarité ou de redistribution qu’elles détermineraient » (p.689). Il s’en est pris aussi aux auteurs de Besoin d’Afrique (Fottorino et al. 1992) qui proposent, dit-il ironiquement, une « version idéalisante » de la solidarité africaine qui se prétendrait donner des leçons de vie commune à l’Occident. Pour lui, ce sont des visions « idylliques de la culture des pauvres » : « ces émerveillements devant leurs vertus, écrit-il, ce goût de la part d’intellectuels bien établis pour le génie populaire recèlent à mon sens une part de cynisme » (p.688). La méprise de Vidal est scandaleuse, mais n’empêche que son analyse contient une part de vérité lorsqu’il remarque que l’analyse comparative des cas d’hébergement de petits frères, neveux, nièces etc. par les citadins oblige à différencier les finalités de ces accueils. Quand bien même les hôtes font valoir que ces hébergements tiennent à leur acceptation des exigences communautaires, « il est clair que la présence de neveux scolarisés et celle de nièces qui effectuent les travaux domestiques ou participent aux activités commerciales de l’épouse produisent un effet de solidarité dans le premier cas et on pense que leurs bénéficiaires auront la possibilité de se montrer solidaires à leur tour tandis que dans le second, elle est une forme non déguisée de mise au travail dans l’intérêt de l’hôte » (Vidal 1994, p.690). Cette idée a été aussi développée par Pillon (1996) et Jonckers (1997). Pour ces deux auteurs, le confiage des enfants a commencé à subir les contrecoups de la fragilisation de la situation socio-économique des ménages, surtout en milieu urbain, à travers la réduction de leurs capacités d’accueil du fait de la crise du logement, du renchérissement des coûts d’entretien des enfants. L’évolution de cette pratique va en concert avec l’ensemble de l’armature idéologique qui concourrait à sa légitimation : le renforcement de liens de parenté et de solidarité, le besoin en main d’œuvre, l’investissement en capital humain (socialisation au sein de familles mieux nanties). L’avènement de l’économie monétaire et l’urbanisation croissante du Burkina Faso inaugurent certes l’émergence de nouvelles solidarités citadines, mais sont aussi vecteurs d’autres formes d’exploitation qui tiennent à la précarité des conditions de vie. Il convient alors que les pouvoirs publics prennent toute la mesure du phénomène, et imaginent un système alternatif de solidarités à l’égard de ceux, nombreux, que le code de sécurité sociale exclut du régime.

3. Repenser le système institutionnel de sécurité sociale au Burkina Faso

Les raisons généralement évoquées contre l’extension du régime de sécurité sociale à la population aux conditions de vie précaires sont l’étendue de la pauvreté, et donc l’effectif de la population à couvrir (près de la moitié de la population vivent sous le seuil national de pauvreté) et les contraintes budgétaires. A notre sens, la faible capacité de l’administration, et aussi le manque de volonté politique, nous paraissent les facteurs les plus explicatifs.

Le droit à la sécurité sociale est consacré par la Constitution qui dispose en son article 18 que « l’éducation, l’instruction, la formation, le travail, la sécurité sociale, le logement, le sport, les loisirs, la santé, la protection de la maternité et de l’enfance, l’assistance aux personnes âgées ou handicapées et aux cas sociaux, la création artistique et scientifique constituent des droits sociaux et culturels reconnus par la présente constitution qui vise à les promouvoir » (souligné par nous). Le Burkina Faso a également ratifié un ensemble d’instruments internationaux qui l’oblige à assurer la protection sociale à l’ensemble de la population, quelle que soit son activité. Si l’article 22 de la Déclaration universelle des Droits de l’Homme (1948) stipule que « toute personne, en tant que membre de la société, a droit à la sécurité sociale », son article 25 se veut encore plus explicite : « Toute personne a droit (…) à la sécurité en cas de chômage, de maladie, d’invalidité, de veuvage, de vieillesse ou dans les autres cas de perte de ses moyens de subsistance par suite de circonstances indépendantes de sa volonté. La maternité et l’enfance ont droit à une aide et à une assistance spéciale. Tous les enfants, qu’ils soient nés dans le mariage ou hors du mariage, jouissent de la même protection sociale ». La convention internationale sur les droits économiques, sociaux et culturels de 1966 reconnaît en son article 9 le droit de toute personne à la sécurité sociale y compris les assurances sociales. La convention n°102 de l’OIT de 1952 fixe également les normes minimales de sécurité sociale et arrête la liste des prestations indispensables que chaque État signataire s’oblige à faire servir à sa population.

Il est certes difficile pour un État pauvre d’assumer ses obligations de sécurité sociale à toute sa population, mais des expériences sur le plan africain ont prouvé que la volonté politique peut venir à bout d’une situation que l’on peut croire à priori inextricable. En effet, le Botswana, l’Ile Maurice, la Namibie et l’Afrique du Sud, pionniers dans l’instauration de pensions de vieillesse non contributives pour les personnes âgées, ont montré la faisabilité d’un tel mécanisme. Ils ont ouvert la voie, ces dernières années, à plusieurs autres expériences : le Lesotho en 2004 pour les personnes âgées de 70 ans ou plus, le Swaziland en 2005 pour les personnes pauvres de plus de 60 ans ; le Ghana, le Mozambique, le Sierra Leone, l’Ouganda et la Zambie ont lancé des programmes pilotes pour étendre aux personnes âgées une assistance sociale en espèces. En 2008, l’Administration des prestations de retraites du Kenya a soumis au Conseil des ministres un projet de mise sur pied d’un ensemble universel et contributif de prestations de retraite conçu pour verser à tous les Kényans âgés une prestation mensuelle minimum garantie à partir de l’âge de 55 ans. La prestation mensuelle proposée sera égale à 70 pour cent du seuil de pauvreté absolue. Ces expériences rappellent d’autres menées dans des pays pauvres en Asie et en Amérique latine. La Jordanie et la République islamique d’Iran ont récemment étendu la couverture sociale aux travailleurs indépendants, le Sri Lanka et les Émirats arabes unis aux travailleurs migrants et expatriés, et la République populaire de Chine aux populations rurales (AISS 2009) ; on observe aussi de grandes avancées en matière de couverture universelle de soins de santé en Chine, en Thaïlande, en République de Corée (Corée) et aux Philippines (Zhu, Y. 2009). Dans les Amériques, la couverture santé universelle a été un succès en Argentine, au Brésil, au Canada, au Chili, au Costa Rica et à Cuba (2010). En matière de couverture des entrepreneurs du secteur informel, le Burkina Faso pourrait bien s’inspirer de l’exemple du Ghana. L’Institut de sécurité sociale et d’assurance nationale du Ghana a créé un régime volontaire spécial pour les travailleurs du secteur informel, qui répartit les cotisations à parts égales entre une caisse de pensions et un fond de prévoyance, ce qui permet d’utiliser partiellement les cotisations individuelles pour financer les frais de scolarité et l’assurance maladie ou pour faire face à une mauvaise conjoncture (AISS 2008). La clé pour surmonter la contrainte budgétaire réside dans les effets d’entrainement d’un ensemble de reformes qui ne touchent pas uniquement le secteur de la sécurité sociale. Cet ensemble inclut, comme l’a montré l’Institut de recherche des Nations Unies pour le développement social (UNRISD), la politique budgétaire, la réforme agraire, la législation sociale, la réglementation du secteur privé etc. (Mkandawire, 2006).

Conclusion

D’inspiration occidentale, les politiques de protection sociale de l’État burkinabé ont en réalité eu peu de chances de succès parce qu’elles se sont fondées sur des paradigmes sociétaux et un modèle d’État n’ayant pas d’ancrage dans les réalités burkinabé. Notre étude a tenté de relever cette inadaptation du mécanisme institutionnel de solidarité, et montrer que l’heure était venue pour que l’État entreprenne des réformes en vue de son encrage aux réalités sociales et économiques du pays. Nous avons noté la survivance des réseaux d’obligations coutumières, mais avons lié leur vivacité à la faiblesse du régime commun de sécurité sociale. La société rurale burkinabé est, il est vrai, encore largement marquées par la primauté du groupe sur l’individu comme en atteste l’importance de la famille élargie dans l’organisation sociale. N’empêche que comme l’étude de Sévédé-Bardem (1997) l’a montré, les solidarités traditionnelles vivent une recomposition et s’exercent maintenant dans le sens d’un choix libre qui consacre la valorisation des relations avec les pairs et au sein du couple au détriment des entraides communautaires. L’extension de la protection sociale tant dans le cadre des régimes existants que de nouveaux régimes (Levinsky, R. & McKinnon, R. (éds.). 2005) en Afrique montre que la réforme de la sécurité sociale au Burkina est possible. L’État aura-t-il l’audace d’entamer ce chantier ?

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