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Pension sociale et niveau de vie des retraités en Tunisie

Un essai de simulation

Mehdi BEN BRAHAM, LEGI, École Polytechnique de Tunisie, Tunisie
Anne PETRON, CREM, Université de Caen, France, Groupe international de recherche ESIRAMed [1]

Ce travail a été réalisé avec le soutien de la Chaire AG2R-La Mondiale "Finance Autrement : Investissement - Solidarités - Responsabilité" d’Euromed-Marseille.

Introduction

En Tunisie, la part des personnes âgées dans la population totale ne cesse de croître. Face à ce vieillissement démographique, les problématiques liées à la protection sociale et notamment, au système de retraite constituent des questions centrales. Un certain nombre d’études ont analysé les faiblesses du système de retraite tunisien du côté des niveaux de couverture, de la taille du secteur informel et des déséquilibres financiers dus au vieillissement démographique (Ben Braham (2007, 2009), Dupuis, El Moudden, Pétron (2008, 2009, 2010)). Cependant, il n’existe pas d’études portant sur le niveau de pauvreté des personnes âgées et notamment celles qui sont couvertes par un système de retraite. En effet, les personnes âgées ont souvent été identifiées selon leur appartenance ou pas au système de retraite, ce qui constituait un élément d’explication quant à la pauvreté des personnes âgées. Nous dépassons dans le cadre de ce travail cette distinction en nous intéressant à la situation des personnes âgées et plus particulièrement au niveau de pauvreté des pensionnés. Une première partie permettra de décrire la situation des personnes âgées et plus particulièrement celles ayant des revenus très faibles ; une typologie des différentes sources de revenus et aides aux personnes âgées sera en particulier proposée. Une seconde partie développera la notion de pension sociale, avec des possibilités d’applications au cas tunisien. Enfin la troisième partie sera consacrée à une simulation d’introduction de « pensions sociales » en Tunisie.

1- Personnes âgées en Tunisie : un état des lieux

1.1 Personnes âgées en Tunisie : données de cadrage de la population âgée et situation socio-économique

La Tunisie fait partie des pays qui connaissent un vieillissement démographique. La part des personnes âgées augmente régulièrement (tableau 1). L’analyse de la situation de cette catégorie de la population revêt encore plus d’intérêt étant donné leur poids croissant au sein de la société. En 2009, d’après l’INS [2], les personnes âgées de plus de 60 ans représentaient 9,8% de la population totale. Les projections officielles laissent présager que ce taux atteindra 17,7% en 2029. Cette première partie a pour objectif la description de la situation socio-économique des personnes âgées en Tunisie.

Tableau 1 : Part des personnes âgées dans la population totale

1.1.1 Une dépendance sociale des personnes âgées

En Tunisie, les personnes âgées présentent actuellement un certain nombre de particularités. L’enquête ménages 2005 met par exemple en évidence que le taux d’analphabétisation est beaucoup plus élevé au sein de cette catégorie de la population que dans la population totale.

Tableau 2 : Taux d’analphabétisation par âge

Comme dans tous les pays du Maghreb, les personnes âgées vivent rarement seules (Tableau 3). Elles sont souvent reliées à un socle familial composé de leurs enfants. Cela rend l’analyse de leur niveau de revenu d’autant plus complexe dans la mesure où ces personnes bénéficient de transferts intergénérationnels difficilement mesurables.

Tableau 3 : Variation du mode de vie selon le sexe des personnes âgées de plus de 65 ans

1.1.2 Les pensions de retraite : inégalités de couverture et faible niveau des pensions

Il a souvent été admis que l’une des solutions face à la pauvreté des personnes âgées dans les pays du sud était une augmentation du taux de couverture. Nous mettons en évidence, dans ce qui suit, que cela constitue une condition nécessaire mais pas suffisante. La Tunisie présente en effet la particularité d’avoir des taux de couverture élevés comparativement à la majorité des pays en développement (tableau 4). Et pourtant, un nombre important de pensionnés, donc couverts par le système de retraite, se retrouvent dans des situations de pauvreté, voire de pauvreté extrême, étant donné le niveau très faible des pensions qui leur sont distribuées. La raison principale en est le niveau très bas des salaires déclarés. Il est à noter que cela est particulièrement visible dans le secteur privé. Nous analysons par conséquent la distribution des pensions dans le cadre du secteur privé.

Deux caisses placées sous la tutelle de l’État assurent en Tunisie la gestion des régimes légaux de sécurité sociale et donc de la retraite : la CNSS (Caisse Nationale de sécurité sociale) pour le secteur privé et la CNRPS (Caisse Nationale de retraite et de Prévoyance Sociale) pour le public. La CNSS, créée en 1960 gère neuf régimes de pension, dont les principaux sont Le RSNA (régime des salariés non agricoles), le RSA (régime des salariés agricoles), le RSAA (régime des salariés agricoles amélioré).

Tableau 4 : taux de couverture des principaux régimes de retraite du secteur privé

L’âge légal de départ à la retraite est de 60 ans pour les salariés. La durée minimale de cotisation est de 10 ans, sauf pour les affilés du RSNA où elle est de 5 ans. Les salariés valident un taux d’annuité de 4% par an les dix premières années et acquièrent au-delà 2% de taux d’annuité. Le taux maximum de pension est fixé à 80%, acquis après 30 ans de service (Dupuis, El Moudden, Pétron (2008)). Par ailleurs, le taux de couverture des personnes âgées est par ailleurs de 49,9% [3].

Graphe 1 : Effectif des retraités par tranche de pensions en dinars tunisiens à la CNSS (2004/2009)

Le graphe 1 met en évidence deux points importants. D’une part, la faiblesse du niveau des pensions pour une part importante des personnes âgées. D’autre part, les tendances sont pratiquement symétriques entre 2004 et 2009. Cela a pour conséquence un nombre de pensionnés « pauvres » encore plus important. Notre intuition de départ, selon laquelle la pauvreté des personnes âgées ne s’explique pas seulement par l’absence de couverture sociale, est donc confirmée.

Le seuil de pauvreté que nous utiliserons ne correspond pas aux standards utilisés par les institutions internationales à savoir 1 ou 2 dollars par jour. Il ne correspond pas non plus aux normes utilisées indirectement en Tunisie en terme d’aide aux familles nécessiteuses (dont les personnes âgées) et qui s’établit à 170d/ trimestre. Nous avons choisi de calculer une pension médiane beaucoup plus représentative du niveau de revenu minimal dans le contexte d’un pays émergent.

Graphe 2 : Courbe de Lorenz (CNSS)

Par ailleurs, les courbes de Lorenz pour les deux dates mettent en évidence une légère augmentation des inégalités entre 2004 et 2009

1.1.3 Les revenus issus de l’activité professionnelle : une réalité face au faible niveau des pensions

Par ailleurs, le taux de couverture des personnes âgées est faible, dû à des niveaux de couverture passés très bas. C’est ce qui explique notamment les taux d’activité après l’âge de la retraite. Les personnes âgées continuent à travailler pour compenser la faiblesse de leur pension de retraite voir l’inexistence de celle-ci (voir tableau 5).

Tableau 5 : Nombre de personnes âgées actives, part et distinction hommes/femmes

Il existe cependant une grande différence entre le taux d’activité des hommes et celui des femmes. Les taux d’activité masculin sont en effet beaucoup plus élevés.

1.1.4 L’aide familiale et sociale : une nécessité face à la précarité de revenus des personnes âgées

Tableau 6 : Principales sources de revenus de la population étudiée

Il existe de grandes disparités en termes de sources de revenu en fonction des zones géographiques et notamment entre les zones rurales et les zones urbaines. En effet, comme le montre le tableau 7, les taux de couverture sont beaucoup plus élevés en ville que dans les zones rurales. Par ailleurs, la solidarité familiale apparaît comme la source principale de revenus des personnes âgées. Cette solidarité peut provenir soit des enfants qui travaillent en Tunisie soit des enfants travaillant à l’étranger et qui transfèrent régulièrement des fonds vers leurs familles. Étant donné leur importance, ces transferts semblent avoir un impact macroéconomique important.

Tableau 7 : Variation des sources de revenus selon la zone d’habitat

1.1.5 Programme d’aide aux familles nécessiteuses

Les personnes âgées n’ayant aucune source de revenu peuvent bénéficier du programme d’aide aux familles nécessiteuses. Celui-ci couvre les personnes âgées et les personnes handicapées. Le tableau ci-dessous nous renseigne sur le nombre de personnes âgées CNSS (caisse du secteur privé).

Tableau 8 : Programmes d’aides aux familles nécessiteuses en Tunisie

1.2 Typologie des différentes sources de revenus et aides dont bénéficient les personnes âgées en Tunisie

Les données de cadrage présentées précédemment montrent clairement que les retraites ne constituent pas une source de revenus suffisante pour une grande partie personnes âgées en Tunisie.

Les revenus tirés de l’activité professionnelle suppléent, dans une certaine mesure, à cette insuffisance de couverture. Travailler à un âge avancé est un choix par défaut de la personne et est difficilement acceptable du point de vue de la société.

Les aides familiales et sociales demeurent la principale source de soutien des personnes âgées. Les aides familiales sont inhérentes au fonctionnement de la société et prennent la forme de soutiens financiers (aides intergénérationnelles monétaires, transferts de l’étranger…) ou matériels (habitat commun). Ces soutiens sont difficilement mesurables.

Les aides sociales monétaires se limitent au programme national d’aides aux familles nécessiteuses (PNAFN) pour la Tunisie. Elles sont complétées par une aide indirecte versée par l’État aux familles accueillant une personne âgée chez elles et par un certain nombre d’aides non monétaire directes (carte de soins gratuits…) ou indirectes (réhabilitation de logements…).

Les pensions sociales, définies comme des transferts de revenus versés exclusivement aux personnes âgées, n’existent pas en Tunisie. Contrairement au programme pour familles nécessiteuses, qui concerne les individus de tout âge en situation d’extrême pauvreté, les pensions sociales sont versées exclusivement aux personnes âgées. Elles sont universelles si la seule condition d’âge requise est d’être âgé ; elles sont ciblées si la condition d’obtention est d’être âgé et pauvre.

La typologie présentée dans le tableau 9 permet de décrire précisément les différentes sources de revenus et d’aides dont peuvent bénéficier les personnes âgées. Elle permettra d’engager une réflexion générale sur les pensions sociales, absentes des aides sociales tunisiennes.

2. Pensions sociales et possibilités d’application au cas tunisien

La situation tunisienne, comme celle de beaucoup de pays en développement est caractérisée par une grande diversité de sources de revenus et d’aides en complément des pensions versées par les régimes de retraite existants. Il est intéressant de rappeler que les transferts publics sous forme d’aides sociales ciblées envers les personnes âgées sont quasi-inexistantes en Tunisie. Elles n’apparaissent que sous la forme du programme d’aide aux familles nécessiteuses, dont ne profitent finalement que marginalement les personnes âgées : seuls les individus en situation de pauvreté extrême bénéficient en effet de cette aide. Le constat est le même lorsqu’on s’intéresse aux pays voisins de la Tunisie : il n’existe pas non plus d’aides sociales, ou « pensions sociales » au Maroc, et la politique est marginale en Algérie.

Tableau 9 : Différences sources de revenus et d’aides dont peuvent bénéficier les personnes âgées : application au cas tunisien

Le développement de transferts publics de revenus en faveur des personnes âgées, sous la forme de « pensions sociales », s’affiche pourtant aujourd’hui comme une priorité des institutions internationales. Un rapport publié par la Banque Mondiale en 2009 (Holzman et al. (2009)) dresse un retour d’expériences à travers le monde des « pensions sociales » en soulignant à la fois leur diversité et leur intérêt comme instrument de lutte contre la pauvreté. « Les pensions sociales » y sont définies comme des transferts de revenus envers les personnes âgées, indépendamment de toute condition de contribution antérieure à un système de retraite. Dans leur application, les pensions sociales existent pourtant sous des formes extrêmement variées et sont présentes dans de nombreuses régions du monde, notamment en Amérique latine et en Afrique. Elles apportent alors une sécurité de revenus aux personnes âgées, mais à leur entourage également. Le coût pour les pays qui les ont mises en place dépend par contre essentiellement du niveau de développement atteint.

Un raisonnement en deux étapes est proposé. Il sera intéressant tout d’abord de définir la notion de « pensions sociales » et de s’interroger sur les pays qui les ont mises en place (analyse ex-post). La Tunisie pourra être posée comme un cas de figure intéressant à étudier pour envisager le développement de ce type d’instrument (analyse ex-ante). Cette analyse sera prolongée dans la partie 3.

2.1 La mise en place de « minima sociaux » pour les personnes âgées sous la forme de « pensions sociales » est devenue une question centrale pour les pays du sud

Force est de constater que contrairement aux pays développés, les systèmes de retraite des pays du sud ne sont pas parvenus à une couverture suffisamment large de leurs populations. La difficulté des régimes à fédérer les entreprises et travailleurs du secteur informel explique en grande partie l’insuffisance de la couverture. L’agriculture ou le travail à domicile sont en effet des activités pour lesquelles le travail est très saisonnier, précaire et trop impalpable finalement pour obéir aux règles de contribution des régimes de retraite. Ce type d’emplois rend en particulier souvent impossible la reconstitution d’une carrière en termes d’emplois occupés, de salaires versés et d’années travaillées. D’autres formes de transferts, qui ne passent pas par les revenus de remplacement (comme le travail des personnes âgées, les solidarités familiales ou les réseaux sociaux) suppléent donc à l’insuffisance de la couverture vieillesse.

Le niveau très faible du revenu des personnes âgées et la pauvreté qui l’accompagne sont donc une réalité inquiétante dans de très nombreux pays du monde. Près de 80% des personnes âgées qui vivent dans les pays en développement, soit environ 342 millions de personnes, ont aujourd’hui des revenus qui ne leur permettent pas de subvenir à leurs besoins ; ce chiffre passera à 1,2 milliards de personnes en 2050, si la couverture retraite n’évolue pas et si le vieillissement démographique qui s’amorce n’est pas pris en compte (Nations Unies (2007)). Par ailleurs, seule 25% de la population active au niveau mondial cotiserait à un système de retraite et moins de 20% de la population âgée toucherait une pension. Les différences de couverture vieillesse sont criantes selon les régions du monde, avec environ 80% des personnes âgées des pays de l’OCDE couvertes contre moins de 10% dans la majorité des pays d’Afrique subsaharienne par exemple (Banque mondiale (2009)).

Que dire de l’existence ou de la mise en place de « minima sociaux » de type « pensions sociales » dans les pays en développement ? Ces minima existent dans les pays développés, mais de façon assez peu étendue. En effet, la couverture de la population par l’assurance vieillesse y est très large, d’autant que des pensions minimales généreuses sont couramment versées à des individus qui justifient pourtant de faibles périodes de contribution. Ces dispositifs d’assistance spécifiques, financés par l’impôt protègent néanmoins les populations âgées non couvertes par l’assurance vieillesse. Il s’agit par exemple en France du « minimum vieillesse » qui garantit à toute personne de 65 ans et plus un revenu minimum.

Le terme de « pensions sociales » n’est apparu que très récemment dans les débats concernant les pays du sud, sans doute parce qu’il n’avait pas été véritablement identifié auparavant. Il faut dire que la discussion académique sur les retraites dans les pays en développement a commencé dans les années 1990 et s’est concentrée sur la viabilité des systèmes de retraites et sur la nécessité d’étendre la couverture. Une architecture générale reposant sur trois piliers a ainsi été définie avec un premier pilier obligatoire par répartition et à gestion publique ; un second pilier obligatoire mais par capitalisation et à gestion privée et dans un troisième pilier, les dispositifs par capitalisation et à gestion privée mais à caractère facultatif. Les réformes sur le second pilier, les régimes en capitalisation, ont constitué une priorité pour plusieurs pays en développement (Chili en 1981, Amérique latine et Europe de l’est) et ont conduit à délaisser le premier et le troisième piliers. Le premier pilier, un filet de sécurité en répartition, a du même coup été vu comme un luxe coûteux que peu de pays en développement ne pouvaient s’offrir. Cette amorce de réformes vers la capitalisation a été considérée comme une voie intéressante de couverture pour les pays en développement, avant de constater qu’elle avait entraîné un recul de la couverture vieillesse dans ces pays. Dans une reformulation proposée en 2005, la Banque mondiale (Holzmann et Hinz (2005)) a intégré un nouveau pilier (« pilier 0 », non contributif ou « social ») et adopté ainsi une approche à piliers multiples. Ce pilier « social » s’adresse à un segment entier de population, mal identifié et surtout incapable de contribuer de manière suffisante aux piliers traditionnels. Le coup d’envoi d’une analyse approfondie et comparative de ce volet d’assistance sociale a été donné dans le rapport de 2009 de la Banque mondiale. Une mise en commun d’expériences à travers le monde y est proposée, qui montre que les pensions sociales existent sous différentes formes dans de nombreux pays. La principale conclusion à tirer de ces expériences est sans doute le coût finalement « peu élevé » qu’elles représentent pour des pays en développement à revenu intermédiaire, mais également la sécurité de revenus qu’elles assurent aux personnes âgées et à leur entourage.

2.2 Quelles conditions sont nécessaires pour mettre en place des « pensions sociales » dans les pays en développement ?

2.2.1 Des conditions préalables s’imposent pour mettre en place des retraites sociales

Trois conditions préalables à la mise en place de retraites sociales doivent être dégagées à notre sens. Ces préalables excluent alors les pays très pauvres.

• Des besoins jugés « plus élémentaires » que la couverture vieillesse (nourriture, santé, éducation) doivent être déjà satisfaits.
• Des ressources publiques minimales et mobilisables sont nécessaires pour envisager de financer ces pensions sociales.
• Le pays doit être préoccupé par le vieillissement démographique de sa population et par la pauvreté relative de la population âgée (il doit notamment « préférer » les pensions sociales à d’autres dispositifs s’adressant à des populations plus jeunes). Certains indicateurs doivent être pris en compte comme le taux de mortalité des enfants, la scolarisation du pays, l’éducation…En effet, contrairement à des mesures sociales envers des populations jeunes ou actives (scolarisation, aides à l’emploi), les aides aux populations âgées n’apportent pas de « plus-values » directes en terme « d’investissement » sur ces populations. Néanmoins, plusieurs travaux ont mis en évidence certains « effets de leviers » ou modes d’actions indirectes sur l’environnement économique et sociale. L’étude de Barrientos et alii (2003) sur l’Afrique du Sud et le Brésil, où la co-résidence des personnes âgées avec les enfants et petits enfants est marquée, montre que la pension sociale (universelle ou sous condition de ressources) peut avoir un effet positif sur la situation financière de l’ensemble des individus du ménage et sur le niveau de santé et d’éducation des petits enfants des retraités. Toujours sur Afrique du Sud, Duflo (2003) mesure les effets du système de retraite non contributive, sous conditions de ressources, sur la santé des petits enfants. Les résultats montrent que les pensions reçues par les femmes améliorent la santé des filles mas pas celle des garçons ; les pensions reçues par les hommes ne sont pas associées à une amélioration de poids ni des filles ni des garçons. Toujours en Afrique du Sud, l’offre de travail des personnes vivant avec un retraité est analysée. Les conclusions sont plutôt négatives : il est observé que les 16-50 ans ont tendance à réduire leur offre de travail quand ils vivent avec des bénéficiaires de pensions. Avec l’exemple de l’Afrique du Sud et du Brésil, Barrientos (2002) relève que les enfants vivant dans un ménage avec un bénéficiaire de pension ont un taux plus élevé de scolarisation que les ménages sans retraité. Les ménages ont également des taux de participation plus élevés à l’activité économique grâce à une capacité d’investissement dans les outils et semences.

2.2.2 Les pensions sociales peuvent prendre différentes formes et être présentées sous la forme d’une typologie

D’une façon plus générale, la mise en place de pensions sociales par un pays va dépendre de deux éléments :

1. la capacité du pays à connaître sa population âgée « pauvre ». Généralement, l’information concernant la population âgée « pauvre » est plus ou moins imparfaite. Cela dépend des méthodes de collecte disponibles dans le pays. Existe-t-il des enquêtes sur les ménages ? Est-il facile de répertorier les individus qui devraient justifier d’une aide sociale ? Quel est le coût de cette collecte d’informations ? En fait, plus le pays aura du mal à connaître avec précision la population pauvre, plus il lui sera difficile de cibler sa pension sociale.
2. le poids de la couverture retraite obligatoire et des programmes sociaux déjà existants. Cela amène, là encore, plusieurs types de questions : la taux de couverture de la population âgée justifie-t-il l’existence d’un « minimum vieillesse » restreint et très ciblé ou au contraire large ? Des programmes sociaux qui profitent aux personnes âgées sont-ils déjà en place et quels sont-ils ?

La mise en place de pensions sociales ne peut se faire sans une réflexion globale sur ces questions.

En conclusion, les expériences de retraites sociales à travers le monde permettent de distinguer plusieurs types de pensions sociales qu’il est possible de présenter sous la forme d’une typologie :

1- Les pensions universelles Ce sont les plus simples à mettre en œuvre, elles ne retiennent que l’âge comme critère de sélection. Ces pensions semblent utiles dans les pays pour lesquels il n’existe ni système de retraite développé, ni programmes sociaux larges. Elles servent généralement de benchmark pour analyser et comparer d’autres méthodes de ciblage. En établissant un coût global sans sélection, elles permettent d’apprécier une « meilleure » redistribution du budget accordé par ciblage de la population.
Dans OCDE, un seul pays, la Nouvelle-Zélande, propose une pension universelle (elle assure à toutes les personnes âgées un niveau de vie au-dessus du seuil de pauvreté). Dans les pays à faible niveau de revenu ou niveau de revenu moyen, quatre pays ont des systèmes de pensions universelles : la Mauritanie, la Namibie, le Botswana et la Bolivie. Elles ont l’avantage d’être faciles à mettre en place et demandent peu d’information sur les bénéficiaires. Elles ne proposent par contre aucun ciblage des personnes âgées pauvres.

2- Des méthodes sur critères qualitatifs (population d’une zone géographique, catégorie professionnelle, structure familiale…) Elles permettent d’avoir une approche sans coût de recherche d’information important de la population à cibler. Lorsqu’elles ciblent les individus par professions, ces pensions concernent la population exclue du système formel qui n’a donc pas cotisé au système de retraite (cas de la population agricole par exemple). Elles ont l’inconvénient d’être approximatives et de ne pas conduire à une redistribution optimale. Au Brésil, une pension ciblée existe qui s’adresse aux employés du secteur informel rural (pêche, agriculture, mines). La pension y est conséquente et représente 50% du salaire minimum et est versée à 4,6 millions de bénéficiaires. Kakwani et Subbaarao (2005) ont simulé un ciblage sur un ensemble de pays africains en fonction de la structure familiale (foyers avec à la tête une personne âgée, avec des petits enfants…). Les résultats montrent une réduction significative de la pauvreté sur l’ensemble du ménage. Cette approche est difficile si on ne dispose pas d’enquêtes précises de la population.

3- Le ciblage par rapport à une pension minimale versée par un régime de retraite. Il permet d’aborder les retraites sociales sous l’angle du revenu de la personne âgée. Il peut être considéré que toutes les personnes qui ne touchent pas de retraite minimale peuvent justifier d’un « minimum vieillesse ». L’inconvénient est bien sûr lié au fait que les personnes âgées peuvent percevoir d’autres revenus que ceux de la retraite (travail, famille, capital…). Le Brésil a mis en place un système de pension non-contributive pour les individus non couverts par un système contributif obligatoire. Le transfert correspond au salaire minimum et est versé à 5,3 millions de bénéficiaires.

4- Le ciblage sur critères financiers (méthodes plus ou moins affinées d’évaluation des revenus et niveaux de vie) . Il est donc le plus juste. Il impose cependant de disposer d’informations pertinentes sur la situation des personnes âgées. Des méthodes de ciblage appliquées aux personnes âgées sont aujourd’hui proposées dans la littérature (Coady, Grosh, Hoddinott (2004), Grosh et Leite (2010)). L’évaluation se fait par score établi sur observation de caractéristiques du ménage.

2.3 Dans une analyse ex-ante, la Tunisie peut-elle envisager de mettre en place des pensions sociales et de quel type ?

La Tunisie a la caractéristique d’un pays en développement qui remplit de toutes évidences les conditions préalables de mise en place de pensions sociales. Le niveau de vie des personnes âgée justifie par ailleurs la mise en place d’une aide sociale : les programmes sociaux sont quasi-inexistants et le système de retraite, outre le taux de couverture insuffisant, ne permet pas à une grande partie des pensionnés d’avoir des revenus suffisants. L’absence d’enquêtes sur les ménages rend cependant impossible d’envisager des méthodes de ciblage sophistiquées. Il paraît par contre réaliste et intéressant d’envisager de mettre en place une pension sociale qui couvre l’ensemble des personnes en dehors du système de retraite et les retraités qui touchent une retraite sous le montant de cette pension sociale.

3. Simulation de l’application d’une pension sociale en Tunisie

3.1 Littérature empirique

La littérature empirique sur l’introduction des pensions sociales dans le Maghreb est très peu développée. Les analyses menées ont souvent ciblé un échantillon de pays et sont caractérisées par une distribution plus ou moins arbitraire des mêmes pensions sociales à tous les pays de l’échantillon sans tenir réellement compte des spécificités de chaque économie. Un ciblage plus fin serait nécessaire dans ce cadre. Cependant l’absence de données détaillées rend parfois ce genre de travail impossible. Les résultats obtenus et les hypothèses retenues pour la Tunisie dans des études antérieures sont présentés dans le tableau ci-dessous :

Tableau 10 : Résultats des études empiriques

Pour la Tunisie, et d’après les travaux de Robalinho (2005) et Palacios et Al (2006), le coût d’une pension universelle varierait entre 1,1 et 1,3% du PIB. Ces résultats sont obtenus suite à une distribution d’une pension à toute la population âgée. Cette hypothèse nous semble trop généraliste et inapplicable. Outre le fait que cela encouragerait certaines personnes actives à faible revenus à ne plus cotiser, certaines personnes âgées ont des revenus suffisamment élevés et n’ont pas besoin de pension sociale.

3.2 Simulation sur le cas tunisien

3.2.1 Le modèle de Coady et al. (2003) : application aux retraites sociales

Le modèle de Coady et al. (2003) traite des politiques de ciblage par introduction d’une aide d’abord distribuée de façon universelle puis ciblée. Nous proposons d’adapter ce modèle aux pensions sociales. Graphiquement le modèle se présente alors comme suit :

Graphe 3 : Adaptation du modèle de Coady (2003) aux retraites sociales Revenu final

Un décideur public a un budget fixe pour éliminer la pauvreté. Les données des ménages sont connues et il est possible de représenter les niveaux de consommation avant transfert (revenu d’origine) en les classant du revenu le moins bon au meilleur (Y min à Y max sur l’axe des x). Le revenu d’un ménage après transfert est donné par l’axe des y (revenu final). z est la ligne de pauvreté.

La ligne dYmin montre qu’avant le transfert les revenus des ménages sont égaux aux revenus finaux.

Le transfert optimal est celui qui s’effectue à tous les individus pauvres (sous z) et égal au « gap de pauvreté », c’est-à-dire la distance entre le revenu d’origine et la ligne de pauvreté za. Ce transfert amène tous les individus pauvres à la ligne de pauvreté, tous les individus non-pauvres ayant un revenu final égal au revenu initial. Le budget minimal pour éliminer la pauvreté est donc à l’aire zaYmin.

Considérons maintenant un transfert uniforme qui donne un montant identique t (=c-Ymin) à tous les ménages pauvres et non-pauvres. Deux inefficiences existent : (a) des ménages non-pauvres reçoivent le transfert (l’aire afed est une perte de budget) (b) certains ménages pauvres reçoivent un transfert plus important que le gap de pauvreté, ce qui provoque une dépense excessive baf. De ce fait, le budget initial prévu pour éliminer la pauvreté zaYmin risque d’être insuffisant. L’écart entre budget optimal et dépense effective dans le cas d’une pension uniforme est fonction de la répartition effective des revenus, répartition dont le graphique ne rend pas compte.

Il en résulte que le transfert uniforme est moins efficient que le transfert optimal, avec l’aire zcb.

3.2.2 Hypothèses de simulations

Nous appliquons ce type de réforme au cas tunisien en distinguant les personnes âgées couvertes par le système de retraite et celle appartenant au secteur informel. Distribuer une pension universelle à toutes les personnes âgées ne nous paraît pas une mesure équitable. Cela encouragerait notamment les travailleurs à ne plus cotiser.

Une approche normative nécessiterait une enquête sur le niveau de vie des personnes âgées afin d’identifier celle qui, dans le secteur informel, ont réellement besoin d’une aide financière (mise en place de proxy-mean test par exemple). Il est important de souligner que l’appartenance au secteur informel n’est pas toujours synonyme de pauvreté.

Pour cela, nous calculons une pension médiane pour les personnes âgées appartenant au secteur formel et nous distribuons un « complément » de pension à chaque retraité ayant une pension inférieure à la pension médiane.

Soit Pi : pension du retraité i
PM : la pension médiane calculée sur la base des pensions distribuées par la CNSS
PSi : pension sociale distribuée au retraité i

Avec PSi = PM - Pi

Le coût global d’une telle mesure serait égal à :

CG = ∑ Psi

Par ailleurs, l’absence d’enquête récente sur les personnes âgées limite considérablement notre connaissance du niveau de vie des personnes âgées du secteur informel. Pour cela nous considérons deux scénarios :

Scénario 1 : une retraite sociale distribuée à toutes les personnes âgées non couvertes. Cette retraite sociale serait égal à 50% du SMIG ce qui correspond à la pension minimale prévue par la législation au niveau de la CNSS.

Scénario 2  : En partant de l’hypothèse selon laquelle les personnes âgées actives travailleraient pour couvrir l’absence d’une pension, nous considérons que cette catégorie constitue celle qui a le plus besoin d’une pension sociale. Nous distribuons par conséquent la pension médiane à tout l’effectif des personnes âgées occupées, considérant que leur revenu initial est nul.

Il est à noter que ces deux scénarios ne concernent que les personnes âgées du secteur informel. L’aide aux pensionnés de la CNSS ne change pas.

Nous considérons par ailleurs un scénario de pension universelle où l’on distribue à toutes les personnes de plus de 60 ans une pension égale à 50% du SMIG.

En nous basant sur l’annuaire statistique de la « CNSS » de l’année 2009, et à partir des chiffres sur la distribution des pensions, nous calculons la valeur de la pension médiane(PM). Nous disposons par ailleurs des effectifs de retraités ayant une pension inférieure à la médiane ainsi que la valeur de leur pension Pi. Nous calculons par conséquent la valeur de la pension sociale distribuée à chaque retraité (PSi).

Par ailleurs, la législation prévoit une retraite plafond à six fois le SMIG [4], ce qui correspond à la retraite maximale en Tunisie.

3.2.3 Résultats

Le graphe suivant met en évidence les fréquences cumulées des effectifs retraités de la CNSS en fonction du niveau de leur pension en 2004 et 2009.

Graphe 4 : Fréquences cumulées des effectifs de retraités en fonction du niveau de pension

En 2009, la pension médiane se situe, au niveau des retraités de droit direct de la CNSS, à 170 dinars tunisiens. Par ailleurs, le SMIG se situe à 249d.

Le graphe ci-dessus met en évidence d’une part, la relative faiblesse des pensions puisque plus de 60% des retraités reçoivent une pension inférieure au SMIG. D’autre part, ce graphe permet d’analyser la tendance entre 2004 et 2009. La situation des retraités tunisiens ne semble pas s’améliorer. Elle semble se dégrader pour les retraités recevant de très faibles pensions.

Secteur informel :
Nous disposons pour l’année 2009, du nombre de personnes âgées de plus de 60 ans ainsi que du nombre de retraités couverts par le système de retraite privé et public. Par conséquent, nous pouvons calculer le nombre de personnes âgées non couvertes.

D’après nos calculs, le taux de couverture des personnes âgées en 2009 est de 49,9%. La moitié des personnes de plus de 60 ans ne sont pas couvertes par un système de sécurité sociale.

A travers ces différents scénarios nous évaluons le coût d’une telle mesure pour l’État tunisien.

Tableau 11 : Résultats

Le scénario de pension universelle nous sert de référence pour des scénarios qui ciblent davantage les personnes âgées. Les résultats mettent en évidence des coûts très bas en pourcentage de PIB pour les différentes simulations.

Le type de réformes redistributives, telle une distribution de pension sociale, comporte des avantages mais également des difficultés et des inconvénients à la fois dans la mise en œuvre pratique mais également dans le changement de comportement que cela peut induire chez les individus.

En effet, une telle mesure peut venir en aide immédiatement aux personnes âgées percevant de très faibles pensions ou bien celles ne percevant rien en raison de leur appartenance au secteur informel. Ce type de réformes permet par conséquent de lutter efficacement contre la pauvreté des personnes âgées en leur apportant un revenu ou bien un complément de revenu. Par ailleurs, les pensions distribuées auront un impact positif sur la croissance économique. Étant donné la faiblesse des revenus de la population ciblée, ces revenus seront ré-injectés dans l’économie à travers l’augmentation de la consommation. Les efforts budgétaires de l’État seront par conséquent compensés par des gains en termes de croissance économique. De plus, plus le taux de couverture sera élevé, plus les droits à la retraite le seront et plus la pension médiane sera importante. Cette réforme peut donc se transformer en jeux gagnant-gagnant pour tous les intervenants.

Cependant, l’efficacité d’une telle réforme demeure tributaire d’un certain nombre de conditions :

• De telles mesures peuvent encourager certains actifs à ne pas cotiser. Une analyse fine sur données d’enquête est nécessaire afin d’identifier précisément les ménages dans le besoin.
• La mise en œuvre d’une telle réforme nécessite un contrôle et un suivi régulier afin de vérifier la situation réelle de la population cible. Il est à noter que ce type de travail est susceptible de générer des coûts élevés.

Conclusion

Nous nous sommes intéressés, dans le cadre de ce travail, à la situation des personnes âgées en Tunisie. La littérature sur le sujet est très limitée, les études portant sur la pauvreté des personnes âgées étant rares. Après avoir dressé la situation de cette catégorie de la population selon des éléments socio-économiques, nous avons tenté d’appliquer le principe de « retraite sociale » au cas tunisien en tenant compte des spécificités de celui-ci. Plusieurs pays émergents ont adopté des réformes introduisant des pensions sociales universelles. Nous avons ciblé davantage la population concernée. Étant donné le taux de couverture très bas des personnes âgées et le niveau très faible des pensions d’un grand nombre de retraités, ce type de réforme semble constituer une solution envisageable afin d’améliorer le niveau de vie des personnes âgées et favoriser indirectement la croissance économique. Par ailleurs, nos simulations aboutissent à des coûts budgétaires relativement faibles pour ce type de réforme. Cependant, la réussite d’une telle réforme est soumise à certaines conditions et notamment un ciblage précis et une connaissance plus approfondie de la situation socio-économique des personnes âgées. Étant donnée la part de plus en plus importante qu’elles représentent dans la population totale, des enquêtes seraient d’un grand apport afin de mener à bien les politiques économiques nécessaires. Enfin, nous avons tenté de cibler la population âgée « pauvre » de différentes manières. Des simulations pourraient être également menées en fonction de l’âge en choisissant de reculer l’âge d’éligibilité à une aide tout en augmentant le niveau de celle-ci.

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