• Introduction
• Sommaire
• Programme

Évaluation et leçons sur la capitalisation des retraites en Argentine

Vers l’universalisation du système des retraites ?

Roxana ELETA-DE FILIPPIS
Université du Havre, France

Introduction

L’année 2008 marque la fin du régime par capitalisation des retraites en Argentine. Comprendre cette “contre-réforme” implique d’évaluer celle de 1994. Cet article propose d’envisager la contre-réforme, conséquence de l’échec des privatisations, comme une tentative embryonnaire d’universalisation du système des retraites en Argentine.

Dans les années quatre-vingt-dix, l’Amérique latine a été le théâtre d’une vague de privatisation des systèmes de retraite qui anticipe celle qui allait toucher la plupart des pays développés.

Deux états de faits concomitants attirent notre attention. Le premier est l’incroyable « effet domino » des réformes : d’abord le Chili (1981), ensuite le Pérou (1993), la Colombie et l’Argentine (1994), l’Uruguay (1995), le Costa Rica (1996) et le Mexique (1998). La Bolivie (1997), Le Salvador (1998), Le Nicaragua (même si la réforme de 2000 fut déclarée anticonstitutionnelle), la République Dominicaine (2003) sont autant de pays qui entrent dans un mouvement de privatisation des régimes de retraite.

L’autre fait marquant fut l’extraordinaire convergence des modes de financement des retraites : les anciens régimes de répartition furent, totalement ou partiellement, remplacés par des fonds de pensions privés.

Ces deux faits constituent pour nous la preuve d’une nouvelle orthodoxie concernant le financement des retraites. Les causes de l’émergence de ce nouveau paradigme ont été analysées dans d’autres lieux. Il ne s’agit pas pour nous de les discuter, encore moins d’évaluer les premiers résultats de la réforme des retraites en Argentine sur la base des données de l’institut argentin de la sécurité sociale (ANSES) et à l’égard des objectifs des réformateurs à savoir :

• L’unification et l’homogénéisation du système ;
• La diminution des coûts de fonctionnement du système grâce à une plus grande concurrence entre les opérateurs financiers ;
• L’augmentation du nombre d’affiliés ;
• La diminution de la fraude.

Rappelons rapidement qu’en Argentine, les dispositifs de sécurité sociale se sont développés tout au long du XXe siècle. Ils ont pris en charge progressivement de nouvelles catégories de risques. D’abord, les accidents du travail et la maladie, ensuite la vieillesse, la famille, la perte d’emploi et depuis la crise de 2001 une politique de lutte contre l’exclusion. Car la crise de 2001 a plongé le pays dans un véritable état d’anomie dont il est encore difficile d’en mesurer les conséquences.

À l’instar des modèles européens, l’État-providence argentin a cherché à couvrir les risques sociaux sans toujours assurer la pérennisation du financement. De manière générale, le développement social en Argentine n’a pas été financé par l’impôt, ni par l’épargne interne, ni par l’investissement étranger mais par l’inflation et la dette. L’État argentin n’hésite pas à créer du déficit. Cependant le Welfare State s’y développa avec la même dynamique que dans les pays du Nord. Mais voilà, vers la fin des années soixante-dix, la situation change considérablement. À la fin des années 80 et au début des années 90, c’est-à-dire au point culminant de l’hyperinflation, pratiquement toutes les pensions et toutes les retraites étaient proches du minimum, de sorte qu’une grande part des retraités étaient toujours plus pauvres. Le système souffrait alors d’une crise de légitimité.

Sous l’impulsion des organismes supranationaux (Banque Mondiale ; 1994), le système national de prévision social (SNPS) en vigueur de 1967 à 1994 fut remplacé par le système intégré des retraites et pensions (SIJyP). Le système mixte est réglementé par l’État. Les promoteurs d’une telle réforme n’en démordaient pas : déficits publics moins élevés, marchés des capitaux plus dynamiques et rapport plus direct entre le niveau de l’épargne individuelle et celui des prestations individuelles, ce qui devait permettre à terme l’adhésion au système d’un plus grand nombre de travailleurs.

Le changement fut majeur (I) mais les résultats pauvres (II) L’exposition des arguments sera organisée dans les sections qui suivent :

I - La gouvernance du système,

II - Les résultats de la réforme.

À la fin, des arguments conclusifs seront présentés sur les tendances qui se font jour et sur les enjeux d’avenir.

I - Retraites : une nouvelle gouvernance

La nouvelle gouvernance du système portait sur deux points : l’unification des diffé-rentes caisses de retraite (A) et la centralisation du système (B).

A) Unification

La caisse des travailleurs indépendants, celle des travailleurs du secteur public (au niveau fédéral) et celle des salariés du secteur privé ont été regroupées au sein d’un système mixte (SIJYP) à deux "étages" : un premier pilier composé d’un régime de répartition et un deuxième pilier composé d’un régime de répartition ou de capitalisation selon le choix des affiliés. L’agence nationale de la sécurité sociale (ANSES), établissement public, était chargée du régime de répartition. Les "administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones" (AFJP) géraient quant à elles la capitalisation. Dès 2007 le système de retraite se dotait d’un fonds de garantie créé uniquement pour atténuer l’impact financier d’une éventuelle évolution défavorable.

L’adhésion au système était (et le reste encore) obligatoire pour tous les salariés âgés de 18 ans et plus ainsi que pour les professions libérales. La réforme relève l’âge de départ à la retraite et augmente les annuités de cotisations. L’âge de la retraite a été fixé à 65 ans pour les hommes et à 60 ans pour les femmes attestant de 30 ans de cotisations.

Les adhérents avaient le choix entre la répartition et la capitalisation. D’emblée tous les travailleurs étaient inscrits dans le système de capitalisation sauf ceux qui déclaraient vouloir rester dans le régime de répartition. Cette règle a été modifiée en 2007 : les nouveaux adhérents étaient affiliés au système de répartition sauf lorsqu’ils optaient pour la capita¬lisation. Cette même année, l’autorisation fut donnée aux affiliés du régime de capitalisation (si besoin), de changer de régime.

B) La centralisation

L’Argentine est une république fédérale. Les employés du secteur public des états fédérés (vingt-quatre provinces) et les caisses des gouvernements municipaux ont dans un premier temps conservé leurs propres régimes de retraite. Mais dès 1996, la décision fut prise d’intégrer au régime général plusieurs caisses provinciales et ou municipales. C’est le cas des onze caisses provinciales et d’une caisse municipale. Les régimes provinciaux qui ont conservé leur autonomie se sont vus proposer en 2003 un accord en vertu duquel le régime général pouvait prendre en charge une partie de leur déficit en contrepartie d’une harmonisation de leurs pratiques. Les assurés quant à eux, pouvaient conserver leur affiliation ou bien s’assurer auprès du régime général.

L’unité et l’harmonisation n’étaient toutefois pas acquises car des régimes spéciaux ont été maintenus notamment pour les forces armées, la police, les magistrats, les employés gouvernementaux et les parlementaires.

Pour revenir au régime général, signalons qu’en 1994 il y avait deux millions et demi d’adhérents au régime de répartition et 2,7 millions au régime de capitalisation. Au moment de la contre-réforme de 2008, ils étaient deux fois plus nombreux au sein du régime de capitalisation (5,9 millions contre deux fois moins en répartition, soit 1,5 million). Parmi le million et demi d’adhérents au régime de répartition, il y avait environ 800 000 hommes et 700 000 femmes avec une concentration assez importante d’adhérents dans les tranches d’âge de 20 à 29 ans et de 55 à 59 ans. Alors que parmi les 5,9 millions d’adhérents aux fonds de pensions privés, les hommes capitalisent d’avantage que les femmes : pratiquement 4 millions d’hommes pour 1,8 million de femmes. Ils avaient en majorité entre 25 et 39 ans et leur nombre diminuait avec l’âge. À partir de 2007, on constate une diminution d’adhérents aux régimes par capitalisation (environ 700 000 adhérents) au bénéfice du régime par répartition.

Au moment de la contre-réforme de 2008, il y avait en Argentine onze AFJP (elles étaient 26 au départ), parmi lesquelles cinq concentraient plus de 50% d’adhérents.

II - Mais des résultats faibles

Il s’agit dans cette deuxième partie d’analyser deux phénomènes : la couverture (A) et les bénéficiaires (B) en soulignant que si la population en âge de partir à la retraite augmente pendant la période étudiée, le nombre de bénéficiaires diminue. En outre, les montants de leurs revenus de retraite sont plus bas.

A) Les affiliés

L’Argentine compte 38 millions d’habitants dont 4 millions personnes de plus de 65 ans parmi lesquels plus de 500 en activité.

La population active quant à elle, avoisine les 16 millions de personnes. Le système de retraite compte plus de 14 millions d’affiliés. Or, seulement la moitié (un peu plus de 7 millions) contribue au financement du système : moins de 5 millions d’hommes, et à peine deux millions et demi de femmes. Il s’agit-là d’un indicateur de sous-développement (chômage, travail au noir, faible taux d’activité des femmes) mais le non-paiement des cotisations ou est aussi un révélateur d’une société qui met en cause la capacité de l’État à organiser une rente viagère.

Selon l’ANSES, entre décembre 1994 et décembre 2007, le nombre d’affiliés a été multiplié par 3 (de 5 millions d’affiliés, on passe à un peu moins de 14 millions) tandis que le nombre réel des cotisants est passé de 5 millions à 7 millions. Le différentiel est toujours de l’ordre du 50 %. La réforme du système n’a pas modifié cette réalité.

Nous pouvons expliquer le non-paiement des cotisations (qui concerne surtout les travailleurs autonomes mais pas seulement), par la crise de l’économie Argentine. En analysant les séries statistiques de l’Anses, nous constatons une forte corrélation entre le non-paiement de cotisations et la dépression économique des années 2001-2002 : ainsi en décembre 2000 le nombre de cotisants était de 5 millions et demi de travailleurs pour un nombre d’affiliés de 11 millions. Deux ans plus tard, c’est-à-dire, après la grande crise économique de 2001 et 2002 le nombre de cotisants diminue à 4,8 millions, tandis que le nombre d’affiliés augmente à environ 12 millions. À partir de cette date le nombre de travailleurs payant leurs cotisations augmente, signe d’une amélioration du contexte économique. Mais la crise n’explique pas tout. Pendant ces deux années de dépression économique, les femmes ont "fraudé" (en terme absolu) moins que les hommes. Elles étaient 170 000 à ne plus payer leurs cotisations contre un peu plus de 500 000 hommes, tandis qu’elles occupent les emplois les moins payés et souvent les plus précaires.

Par ailleurs, ceux qui capitalisaient "décrochaient" pour ainsi dire les premiers : 500 000 affiliés à la capitalisation cessèrent de cotiser contre 200 000 environ d’affiliés à la répartition. L’hypothèse des réformistes qui consistait à dire que la capitalisation réduirait la fraude n’a donc pas été validée. En réalité la capitalisation suscite de l’insécurité (absence de définition des bénéfices, commission très élevées, taxes de rentabilité aléatoire) et l’insécurité sociale affecte le comportement des affiliés.

B) Les bénéficiaires

Toujours selon les chiffres de l’Anses, il y avait en 2007 en Argentine 3,5 millions de bénéficiaires. En réalité, les bénéficiaires du système de retraites sont les femmes : 2,5 millions de femmes et un peu plus d’un million d’hommes. Cette différence s’explique par la part importante de pensions de réversion (on a vu que les femmes ont cotisé toujours moins que les hommes) et par une donnée démographique bien connue : les femmes ont une espérance de vie plus importante que celles des hommes. D’ailleurs, c’est dans la tranche d’âge de 80 et 89 ans que l’on trouve le plus grand nombre de bénéficiaires du système : environ 525 000 femmes. Cependant, l’analyse de séries statistiques montre qu’entre décembre 2005 et décembre 2007 le nombre de femmes ayant une retraite a augmenté de façon significative par rapport aux années précédentes passant de 1,7 million à 2,4 millions, soit 700 000 retraitées femmes de plus. La variation par le passé était de 50 000 par an. Cette augmentation est due à une politique volontariste de la part du gouvernement de Néstor Kirchner, qui instaure en 2004 un moratoire qui a bénéficié à près de 1,5 million d’Argentins permettant d’un coup à plus de 80 % de la population en âge de partir à la retraite d’être couverte.

En 1994 pratiquement la moitié des bénéficiaires touchait le minimum de 150 pesos (1,3 million de personnes touchait 34 euros par mois !) alors que 2 000 retraités touchaient des retraites supérieures à 3800 pesos (800 euros).

Nous avions évoqué en introduction que c’est à cause des montants de retraites proches du minimum vieillesse que le système fut réformé. Aujourd’hui, un millier de personnes perçoit une retraite minimale (de 112 euros), mais plus du 50% des bénéficiaires (2,8 personnes) perçoivent environ 140 euros par mois. Ce qui compte tenu de l’inflation et du coût de la vie doit être l’équivalent des retraites minimales de 1994. Ajoutons à cela que le nombre des bénéficiaires touchant plus de 3800 pesos (800 euros) concernait désormais 10 000 personnes.

Quant aux bénéficiaires du régime de capitalisation, ils étaient peu nombreux : 300 000 environ, autant d’hommes que de femmes âgées de 60 et 74 ans. Néanmoins du fait de la période de transition entre les systèmes, la source de financement de ces retraites était en grande partie publique (94,2 millions de pesos contre 63,7 millions pour le secteur privé). Les auteurs L. Godberg et Lo Vuolo montrent que les prestations du régime de capitalisation étaient plus élevées que celles de la répartition, non pas à cause du rendement de la composante capitalisée mais "grâce" aux prestations communes financées par le « pilier » public (PBU et PC). Ainsi, la prestation invalidité du régime de répartition était cinq fois inférieure à celle payée par un fond de pension. Pourquoi ? Parce que cette dernière était en grande partie payée par l’État. Ce qui était très injuste car le salaire d’une personne affiliée à un fonds de pension était deux fois supérieur à celui d’un affilié au régime de répartition.

En conclusion

Les données présentées montrent que la réforme des retraites de 1994 a permis une plus grande unification du système mais au prix d’une "dualisation" de la population.

En outre, elle a accéléré le processus de centralisation de sa gestion. La plupart des provinces se sont désengagées des retraites au profit du régime général. Soulignons que l’unification n’est pas pour autant complète : les régimes spéciaux perdurent.

La population active s’est affiliée davantage au régime général. La médiatisation de la capitalisation et les campagnes de publicité (pour ne pas dire de propagande) des fonds de pensions privés expliquent ce phénomène. Mais il s’agit bien d’une fiction, car "la fraude" ou plutôt la « désaffiliation » par le non-paiement des cotisations ne diminue pas pour autant. L’hypothèse qui consiste à voir dans la capitalisation un moyen de lutte contre l’évasion des cotisations n’a pas été corroborée.

Fort de ces divers constats, l’adoption de la loi de nationalisation des retraites (du 7 ovembre 2008) met un terme à quatorze ans de capitalisation pour instaurer de nouveau un système par répartition. Or, l’expérience de la répartition n’a pas, de par le passé, réglée les problèmes structurels qui affectent les retraites en Argentine : celui chômage et des faibles cotisations dues au bas niveau des salaires. C’est pourquoi, il y a davantage en Argentine de subventions pour ceux qui ne cotisent pas régulièrement. Ce qui est très habituel.

Nous l’avons montré : parmi les affiliés au système des retraites, les femmes sont sous-représentées, leur taux d’activité est faible. Mais, elles sont plus nombreuses à bénéficier des retraites. La plupart ont une pension de réversion, mais l’explication est ailleurs. Depuis 2004 elles bénéficient des retraites octroyées par le pouvoir public, des bénéfices sans rapport direct avec les cotisations réalisées par le passé.

Il est vrai qu’en réponse à une estimation de la Banque mondiale (Banque mondiale ; 2003), selon laquelle 35 % de la population âgée ne touchaient pas de retraite ou pension, le gouvernement ouvre en 2004 un moratoire qui bénéficia à près de 1,5 million d’Argentins augmentant d’un coup la couverture à 80 % de la population en âge de partir à la retraite. Cette rupture de lien entre cotisation et retraite annonce pour nous une rupture de sens, allant vers l’universalisation des retraites en Argentine.

D’autant plus que le coût de la privatisation fut assuré en partie avec des fonds de régime par répartition. Ces derniers étant financés en partie par l’impôt (TVA essentiel-lement).

Tout se passe comme si malgré la réforme des retraites Beveridge l’emportait sur Bismarck, ouvrant pour nous de nouvelles pistes de recherche sur un modèle de sécurité sociale qui puisse éliminer l’exclusion sociale tout et atténuant les inégalités.

Source des données chiffrées

El libro blanco de la previsión social. Ministerio del trabajo, Secretaria de seguridad social, 2003, WWW. trabajo.gob.ar

AIOSFP, Statistical bulletins. Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones. Disponible à http://www.aiosfp.org.

AISS, 2009ª, Social security programs throughout the world : The Americas. Association internationale de la sécurité sociale, Genève.

ASES, Buletin de estadisticas de la seguridad social, WWW.anses.ar

ECLAC/ILO, 2009, "The employment situation in Latin America and the Caribbean : Crisis in the labour markets and countercyclical responses", Economic Commission for Latin America and the Caribbean/ International Labour Office. ECLAC/BIT Bulletin, no 2 (septembre).

INDEC, Instituto Nacional de Estadística, Argentina. Disponible à http://www.indec.mecon.ar/

Red de Protección Social. Disponible à http://www.redprotege.gov.cl.

Bibliographie citée

ELETA-DE FILIPPIS R, 2001, La réforme du système de retraites en Argentine, Septentrion.

ELETA-DE FILIPPIS R., GOLBERT L. et Lo VUOLO, R., 2005, Le reforma de la reforma : un nuevo sistema previsional para la Argentina". Buenos Aires, documento de trabajo n° 45, CIEPP.

Word Bank, Averting the old age crisis, 1994, Policies to protect the old and promote growth, Washington DC.

Word Bank, 1996, From Plan to Market : Assessing Aid : what works, what doesn’t and why ? Washington DC.

Word Bank, 2004, Keeping the promise of age income security in latin america, Washington DC.

Bibliographie consultée

BEATTIE, R. y MCGILLIVRAY, W., 1995, "A Risky Strategy : Reflections : on a World Bank Report", International Social Security Review, Vol. 48, pp. 5-22.

BIRDSALL, N., GRAHAM, C., SABOT, R., comps., 1998, Beyond Trade Offs. Market Reform and Equitable Growth in Latin America, Washington DC : IADB/Brooking Institution Press.

CENTENO, M. y SILVA, P., comps., 1998, The Politics of Expertise in Latin America, Londres : Sage.

CETRANGOLO et GRUSHKA, 2004, Sistema previsional argentino : crisis, reforma y crisis de la reforma ; Cepal, Santiago de Chile.

DE SENARCLENS, P., 2000, dir., Maîtriser la mondialisation, París : Presses de Science Po.

DEACON, B., 1997, Global Social Policy, Londres : Sage.

EMMERIJ, I., comp., 1997, Economic and Social Development into the XXI Century, Washington DC : IADB.

ESPING-ANDERSEN, S., 1999, Les trois mondes de l’État-providence, París : Presses Universitaires de France (1990).

GILLION, C., 2000, “Développement et réforme des régimes de retraite de la sécurité sociale : l’approche du BIT”, Revue internationale de sécurité sociale, Vol. 53, N° 1, pp. 43-78.

HAAS, E. B., 1990, When Knowledge is Power : Three Models of Change in International Relations, Berkeley : University of California Press.

HOLZMAN, R., 2000, “L’approche de la Banque Mondiale quant à la réforme des pensions”, Revue internationale de sécurité sociale, Vol. 53, N° 1, pp. 13-42.

MAUPAIN, F., 2000, “L’O.I.T., la justice sociale et la mondialisation”, La Haya : Martinus Nijhoff Publishers.

MATUJASCIC, M. et KAY, S., Reformes de reformes des retraites en Amérique latine : une perspective comparée, in actes du colloque de l’association française de sociologie 2009

MERRIEN, F-X., 2000, "Nouveau régime économique international et devenir des États- providence", in P. de Senarclens, Maîtriser la mondialisation, París : Presses de la Fondation nationale de Sciences po.

MERRIEN, F-X., 2000, “La restructuration des États-providence : "dépendance de sentier", ou tournant néo-libéral ? Une interprétation néo-institutionaliste", Recherche sociologique, N° 2, Louvain-la-Neuve, octobre, pp. 29-44.

MESA-LAGO, C., 1978, Social Security in Latin America : Pressure Groups, Stratification and Inequality, Pittsburgh : University Press.

MESA-LAGO, C., 1991, Social Security and Prospects for Equity in Latin America, Washington DC : Banco Mundial.

PAUL, S. y PAUL, J., 1995, “The World Bank and the Attacks on Pensions in the Global South”, International Journal of Health Services, Vol. 25, N° 4, pp. 697-725.

QUEISER, M., 2000, “La réforme des pensions de retraite et les organisations internationales : de la critique à la convergence”, Revue internationale de sécurité sociale, Vol. 53, N° 2, pp. 35-54.

REIN, M. y SCHÖN, D., 1994, Frame Reflection : Towards the Resolution of Intractable Policy Controversies, New York : Basic Books.

SPULBER, N., 1997, Redefining the State. Privatization and Welfare Reform in Industrial and Transitionnal Economies, Cambridge : Cambridge University Press.

STIGLITZ, J., 1999, “Wither reform ? Ten Years of the Transition”, WB, Annual Bank Conference on Development Economics.

WILLIAMSON, J., 1990, “What Washington means by policy reform”, en Williamson J., comp., Latin American Adjustment : how much has happened ? Washington DC : Institute for International Economics, pp. 5-20.

WILLIAMSON, J., PAMPEL, F., 1998, "La privatisation de la sécurité sociale est-elle une solution judicieuse pour les pays en voie de développement ?", Revue internationale de sécurité sociale, Vol. 51, N° 4, 1998, pp. 3-37.