Dynamiques périurbaines :
population, habitat et environnement dans les périphéries des grandes métropoles

 

Péri-urbanisation et urbanisme de projet à Vientiane

Karine Peyronnie

IRD, UR013

 

Remarque préliminaire

Mon intervention se situe dans le cadre de mon étude sur les mobilités et les recompositions urbaines à Vientiane (mobilités, peuplement, reconfigurations spatiales) et dans ma recherche plus récente menée conjointement avec Charles Goldblum sur l’internationalisation et la centralité urbaine à Vientiane, Phnom Penh et Yangon[1]. En outre, les interrogations portant sur les espaces de la centralité m’amènent à me questionner sur les autres espaces de la ville dont les espaces péri-urbains.

Mon exposé se décline comme suit : une faible différenciation physique des espaces "urbains", "péri-urbains" et ruraux à Vientiane ; les effets d'un urbanisme de projet dans la production urbaine ; l’urbanisme de projet, la péri-urbanisation et la ségrégation sociale.

Introduction

Avec une population de l’ordre de 370 000 habitants en 2005 (1), Vientiane demeure une capitale de dimension modeste à l’échelle des métropoles asiatiques. Elle est la plus petite capitale d’Asie du Sud-Est continentale. Pour autant, à l’échelle de la République Démocratique Populaire Lao faiblement peuplée (5,6 millions d’habitants en 2005) et urbanisée, Vientiane est la première ville de cette importance et accueille environ 25% de la population urbaine pour 6,5% seulement de la population totale nationale (2).

Pour mémoire signalons l’urbanisation rapide de la grande majorité des pays de l’Asie du Sud-Est depuis les années 1960[2], traduisant deux grandes tendances : un essor remarquable des industries utilisatrices de main d’œuvre ; une hausse soutenue de la production de biens de consommation destinés aux classes moyennes et privilégiée et se substituant de plus en plus aux produits importés. Ces évolutions se firent particulièrement sentir dans les grandes villes telles que Jakarta, Manille, Bangkok, Singapour et Kuala Lumpur et même, depuis 1990, à Hô Chi Minh-Ville. A partir de cette période, toutes ces grandes villes s’étalèrent de plus en plus au détriment de leur arrière-pays agricoles respectifs, l’aire métropolitaine des trois premières ayant dépassé les 10 millions d’habitants (3).

Même si Vientiane occupe encore aujourd’hui une place marginale, voire exceptionnelle dans le concert des autres capitales d’Asie du Sud-Est, depuis les réformes économiques de la fin des années 1980 et l’adhésion de la RDP Lao à l’Asean en 1997, elle est sortie de son isolement pour entrer dans un cycle de transformations urbaines dont témoignent de nombreux chantiers, tant au centre qu’en périphérie. L’aménagement d’infrastructures de transport (voirie, ouverture d’un aéroport international, construction d’un pont sur le Mékong, etc.), d’équipements tertiaires (sanitaires, éducatifs, culturels) et de loisirs structure les réseaux et réorganise le dispositif spatial de Vientiane. Financés pour l’essentiel par des bailleurs de fonds internationaux et par l’aide bilatérale et multilatérale, ces grands projets ont représenté un investissement global d’environ 600 millions US$ pendant les deux dernières décennies, montant attestant l’ampleur des interventions. 

L’ouverture du pays à l’économie de marché s’accompagne aussi d’une évolution du contrôle résidentiel[3]D’un contrôle extrêmement strict avec peu de déplacements, on passe progressivement à un contrôle plus lâche qui permet une augmentation considérable des déplacements des populations. Les projets d’aménagement (voirie, grands projets urbains) y contribuent aussi et s’accompagnent d’une forte valorisation foncière dont les effets sur la mobilité se font déjà sentir.

 

I- Une faible différenciation physique des espaces "urbains", "péri-urbains" et ruraux à Vientiane

Dans un périmètre qui n’a cessé de s’étendre depuis le Schéma Directeur de 1989 : 100 villages en 1991 (3000 ha), 150 en 1994 (9300 ha pour 233 000 citadins au recensement de 1995) et 189 en 1997 (20943 ha, pour près de 300 000 citadins en 1995), la ville connaît une urbanisation en nappe, sans véritablement se densifier. Elle annexe des espaces agricoles intra et péri-urbains encore très présents dans le paysage. L’urbanisation suit désormais les voies ouvertes ou recalibrées, plutôt qu’elle ne les précédent comme à la précédente période d’urbanisation des années soixante. La rizière demeure encore à l’horizon du paysage urbain, comme dans bien des capitales régionales de taille comparable des pays voisins (Thaïlande, Cambodge, Vietnam, etc.).

Des définitions de l'urbain floues et des limites urbaines changeantes

A l’instar d’autres villes de l’Asie du Sud-Est (Hanoi, Phnom Penh, etc.), l’une des principales caractéristiques de l’urbanisation tient à l’imbrication du rural et de l’urbain dans les utilisations du sol et les structures d’activité de la population. Au Laos, les principales villes (Vientiane, Savannakhet, Paksé, Louang Prabang, Thakhek) peuvent être considérées comme des conglomérats de « villages urbains ». Le village, quant à lui, est l’unité de base de l’organisation administrative, politique et religieuse. Il est administré par des autorités villageoises représentantes du régime politique en place[4]– le parti communiste dit Parti Populaire Révolutionnaire Lao (PPRL) - ; l’ organisation socio-spatiale villageoise est centrée autour de sa pagode.

Définir précisément une ville laotienne n’est pas aisé. Par exemple, comment distinguer un village urbain d’un village rural dans un pays aussi peu peuplé et faiblement équipé en infrastructures et en services comme le Laos ?

Pour le Centre national de la Statistique (CNS) les « villages urbains répondent à au moins 3 des 5 conditions suivantes : être dans le voisinage du siège de l’administration provinciale ou du district ; la majorité des maisonnées doit disposer de l’électricité, de l'eau courante, le village doit posséder un marché ; il doit être accessible aux véhicules motorisés. Au recensement de 1995, Vientiane accueillait 233500 habitants. Cette définition est très large car les deux derniers critères sont applicables à tout village-centre situé le long d’une route, et la notion de voisinage demeure imprécise.

Le département de l’Habitat et de l’Urbanisme[5] a préparé un outil réglementaire pour la planification et la gestion urbaine[6] qui retient comme critères de définition : une taille supérieure à 2 000 habitants ; une densité supérieure à 30 habitants par ha ; une disponibilité de services dépassant l’exigence du marché local. En 1996, la population de Vientiane se limitait à 166 500 habitants.

Depuis 2003, les deux limites de l’agglomération considérées par les responsables politiques et par les autorités de la gestion urbaine sont les suivantes :

- les limites de la province « Capitale » de Vientiane créée en novembre 2003 comprenant 9 districts, eux-mêmes formés de 496 villages urbains et ruraux.

Ce vocable désigne l’ancienne Préfecture de Vientiane et intègre les  « 189 villages » urbains et péri-urbains de Vientiane ; son signifié permet une acception tronquée de son signifiant, autrement dit de la réalité urbaine de la « ville de Vientiane ». En outre, communément employé comme équivalent à la capitale et à la « ville de Vientiane », ce vocable permet notamment aux responsables politiques de présenter une image exagérée de la taille (superficie : 3920 kilomètres carrés) et de la population (695 473 habitants en 2005) de Vientiane[7].

- les limites des “189 villages”, adoptées pour l'étude et la révision du SDAU de 2002, officiellement reconnues en matière de l'utilisation des sols et en terme de planification urbaine. Ces villages sont répartis sur sept districts urbains (Chanthabouly, Sisatanak, Sikkotabong, Xaysettha) et péri-urbains (Hatsaifong, Xaythany, Naxaithong) de l’actuelle « Capitale » de Vientiane. Une telle définition de l’agglomération intègre certains villages dont les caractéristiques « urbaines » pourraient être discutées. Elle constitue néanmoins une entité territoriale spécifique[8]. D’après les données du dernier recensement de 2005, cette ville abrite actuellement 370 000 habitants.

 

Imbrication des villages urbains et d’une ville consolidée 

Quelles que soient les limites physiques de la ville retenues, à Vientiane prévaut encore l’image d’une ville horizontale ; la verticalisation des éléments de centralité en est à ses débuts et il n’y a pas de centre des affaires à proprement parler mais plutôt un éclatement spatial des espaces centraux. Dans tous les secteurs de la cité deux dimensions de la ville sont imbriquées : celle de la ville végétale des " villages urbains ", centrée sur les temples ; celle de la ville consolidée des compartiments, développée sur une trame parcellaire étroite, le long des voies, avec pour centre les quartiers marchands à fort peuplement vietnamien et chinois[9].  Il est donc difficile de fixer précisément les limites de la ville.

II- Effets d'un urbanisme de projet dans la production urbaine

Vientiane connaît depuis une dizaine d'années un début de métropolisation qui se traduit par de nouveaux agencements socio-spatiaux et par une péri-urbanisation de certains espaces (entrées de ville, périphériques…). Cette nouvelle donne urbaine procède pour partie des fonctions d’hébergement d’importantes manifestations de l’Asean en 2004 et du secrétariat de la Commission du Mékong depuis juin de la même année. Nous observons notamment une accélération des transformations territoriales de Vientiane dans les espaces centraux et, quoique dans une moindre mesure, dans certains espaces ruraux qui s’urbanisent et deviennent péri-urbains. Ces transformations génèrent avec elles un changement d’échelle de la ville et des projets qui y sont engagés.

Changements d’échelles de la ville et des projets et reconfiguration des espaces centraux et péri-urbains

Dans ce contexte, les transformations des territoires, en termes de croissance des espaces péri-urbains et de ré-agencement des fonctions urbaines est moins la conséquence des processus démographiques que de la mise en œuvre de projets urbains significatifs.

Si certains projets d’infrastructures, financés par des bailleurs de fonds internationaux, sont suivis (contraintes de réalisation, délais, etc.), en revanche les projets d’équipement sont autant d’opérations ponctuelles conçues et réalisées sans études préalables de faisabilité, d’impact sur le site et/ou de rentabilité. Lorsque les projets drainent des capitaux considérables à l’échelle nationale, ils font l’objet d’une attention politique qui favorise leur mise en oeuvre rapide et efficace, mais rendent les réglementations urbaines obsolètes[10]. Au Laos, la voie du développement urbain peut se résumer à un urbanisme de projet, c’est-à-dire à un fractionnement d’opérations d’urbanisme désignées « projets ». Il y a lieu d’interroger ce mode de conception et d’intervention. Pourquoi tout s’appelle-t-il « projet » ? Projet des 7 routes, projet de réhabilitation du quartier Sihom, projet d’aménagement d’un parc urbain, etc. Le vocable est significatif des modes de l’internationalisation et de production urbaine. Lesdits projets relèvent d’une logique extérieure, celle des acteurs de leur conception. A Vientiane, la présence d’une activité de nombreux micro acteurs dans des projets de modeste envergure (ex. promoteurs immobiliers dans la rue ou le secteur du marché de Dongpalane) pose la question des conflits d’usage avec les acteurs des projets urbains. 

Le projet d’aménagement de la mare habitée de Nongchanh en parc de loisirs (secteur de Dongpalane) est à ce titre intéressant ; les effets de sa mise en œuvre figurent parmi les principales dynamiques actuelles de péri urbanisation. 

 

III- Urbanisme de projet, péri-urbanisation et ségrégation sociale

Cette opération d’urbanisme a occasionné la destruction d’un habitat relativement ancien et l’expulsion puis le relogement de 600 familles (environ 4000 personnes) à 13 kilomètres du site initial (Peyronnie, 5) ; la constitution d’un important quartier d’habitat en périphérie ouest de la ville, sorte d’espace mixte entre la ville faiblement urbanisée et le milieu rural environnant. De même, en matière de protection de l’environnement, ce projet est un exemple type d’instrumentalisation. La Préfecture de Vientiane, avec le soutien de la coopération danoise, en est l’instigatrice, dans la mesure où ce projet visait aussi bien l’éradication d’un habitat sous-intégré indésirable que la réalisation programmée d’un lieu récréatif[11].

En somme, ce mode de production urbaine devient un des facteurs discriminatoires d’accès à la citadinité, refoulant les populations indésirables à l’extérieur de la ville.

Mobilités contraintes et péri-urbanisation consécutives à des programmes d'aménagement

Brèves chroniques du déplacement des résidants de Nongchanh

En janvier-février 2001, les chefs de villages annoncèrent aux résidants de la mare de Nongchanh la nouvelle de leur recasement. Ce n’est qu’au moment de la signature d’un premier contrat, à partir de juillet-août 2001, qu’ils ont su les conditions de leur déplacement : montant de l’indemnisation souvent dérisoire, octroi ou non d’un terrain à Nongteng, etc. Un premier ménage accepta de signer ce contrat à la fin du mois de septembre de la même année, ce qui lui valut de recevoir la somme de 250 000 kips (environ 25 USD), d’accepter en contrepartie de quitter son logis dans un délai de 45 jours. Ensuite, il disposait de 3 mois pour s’installer et commencer à construire sa maison à Nongteng, sur un terrain numéroté dont il devenait propriétaire. Sinon, le terrain était repris par les autorités et ne pouvait en aucun cas être rétrocédé. Officiellement, le terrain reçu ne pouvait être ni vendu ni loué à un tiers. Les déguerpis attendirent le dernier moment, l’été voire l’automne 2002, pour s’installer à Nongteng.

En principe, les situations définies pour l’attribution d’un terrain à Nongteng furent les suivantes : les ménages enregistrés avant 1995 (cf. livret de famille) acquirent un terrain ; les ménages installés avant 1985 mais non enregistrés par les autorités n’étaient pas indemnisées ; les ménages propriétaires d’un autre terrain ne pouvaient prétendre à l’octroi d’un terrain. En réalité, des arbitrages clientélistes et des négociations eurent pour effet de permettre à presque tous les ménages d’obtenir un terrain, voire dans certains cas, une indemnisation monétaire conséquente

Les conditions de réinstallation et d’existence à Nongteng en juin 2003

Cette zone aménagée pour la circonstance accueille des infrastructures de base : marché, dispensaire, école primaire. Toutefois, l’approvisionnement en eau était notoirement insuffisant en 2003. La majorité des familles déplacées se sont installées sur le terrain octroyé par les autorités. Quelques familles de commerçants vietnamiens déjà bien installées à Nongchanh ont eu l’opportunité de se réinstaller dans des conditions confortables, alors que les plus démunis des ménages du site initial ne purent que reproduire à l’identique leurs lieux d’habitation sommaires.

D’autres ménages vietnamiens, notamment des célibataires, des couples jeunes ont préféré déménager dans d’autres villages centraux, à proximité de leur lieu d’emploi : Fai dans le secteur de Dongpalane et Simuang ou Naxay. Ils avaient soit la possibilité de se priver de l’octroi d’un terrain soit de revendre leur droit d’usage à un tiers. Un grand nombre d’actifs sont revenus dans l’environnement du marché Khuadinh pour poursuivre leur activité.

Le déplacement des ménages affecte nécessairement l’ensemble du quartier lao-vietnamien de Dongpalane.Car si Nongchanh pouvait être qualifié “d’habitat insalubre” ou “précaire” et s’il abritait de nombreux “squatters”, notamment des familles Hmong, il vivait néanmoins en symbiose avec le marché Khuadinh, le plus populaire de la capitale.Aussi l’action de refoulement à l’extérieur de la ville de ces populations à Nongteng, a eu des répercussions socio-économiques à l’échelle de l’ensemble de Dongpalane, mais aussi à l’échelle urbaine, singulièrement par la nécessité de déplacements journaliers alternants en bus que cette délocalisation impose. Pour des populations habituées à vivre et à travailler dans un des secteurs les plus urbanisés de la ville, c’est autant le changement de cadre de vie qui est considéré comme handicapant que la durée de ces déplacements quotidiens (environ deux heures aller-retour).

Cette opération d’aménagement a donc entraîné un transfert de population d’un quartier relativement central vers un nouveau pôle de la ville, premier quartier péri urbain de Vientiane par sa taille, et constitue de la sorte une étape significative dans la cartographie actuelle du peuplement de la capitale.

 

Conclusion

Vientiane connaît depuis une décennie une phase de développement placée sous le signe de l’internationalisation de son économie et de ses formes urbaines. Les caractéristiques majeures de la production urbaine renvoient à un urbanisme de projet, lequel justifie la mobilité et la constitution d’espaces péri-urbains.

Cette recherche se situe à une période charnière de la construction de la ville, où les réunions de l’ASEAN qui se sont tenues depuis novembre 2004[12] jouent un rôle important et renforcent la polarité de Vientiane, notamment en termes d’investissements. D’après nos observations et les enquêtes de terrain réalisées depuis 1999, nous constatons que la compétition urbaine pour les investissements liés à ces réunions se fait souvent au détriment des citadins à faibles ressources, de l’environnement (mares, île de Done Chanh, etc.), et du patrimoine paysager et architectural. Pour les responsables institutionnels des différentes opérations d’urbanisme, les fonctions internationales semblent primer sur les pratiques habitantes. Pour l’heure, les moyens financiers mobilisés et les choix de maîtrise d’ouvrage ne permettent pas de concilier fonctionnalité et qualité urbaine.

 

Références bibliographiques

1- State Planning Committee National Statistical Centre, 2005. Results from the Population Census 2005, Vientiane, en cours de publication.

2- Peyronnie Karine, 2002, « Vientiane, une capitale de taille modeste en restructuration », in M. Foucher (dir.), Asies nouvelles, Paris, Belin, 2 planches, p. 226-228.

3- Koninck de Rodolphe, « Les voies du développement » in M. Foucher (dir.), Asie Nouvelles, Asie du Sud-Est, « L’angle de l’Asie, Paris, Belin, p. 169-172.

4- Goldblum Charles, 1989, Urbanisation et polarité des régions métropolitaines en Asie du Sud-Est, Cahier du Gemdev, CAHIER N°15, L'avenir des Tiers Mondes : Asie, Nov, 158 pages.

5- Peyronnie Karine, 2004, in Lancret N., Peyronnie K. (sous la dir. de), 2004, Projets de voirie et recompositions urbaines à Vientiane et Hanoi, Rapport final du Programme de Recherche Urbaine pour le Développement (PRUD), Action concertée incitative du Fonds de solidarité prioritaire du ministère des affaires étrangères, conduite par le GEMDEV et l’ISTED, 150 p. + 68 planches graphiques dont 51 format A3.



[1] Cette étude est réalisée dans le cadre du projet « Les villes en marge de la métropolisation » (Lasema du CNRS, sous la dir. Ch. Goldblum et de M. Franck). Mon intervention reprend pour partie ma communication au congrès de l’Euroseas (septembre 2004).

[2]Entre 1960 et 1990 la proportion de la population résidant dans les villes a par exemple plus que doublé en Indonésie (15 % à 30%) et aux Philippines (22%), a presque triplé en Thaïlande(11 à 32 %).

[3] Un livret de résidence enregistre les lieux de résidence successifs.

[4] Ce régime est une République démocratique populaire représenté par un parti unique, le Parti Populaire Révolutionnaire Lao (PPRL). Un Congrès, élisant les membres du Politburo et du comité central, se tient tous les cinq ans.

[5] Le ministère des Communications, Transports, Postes et de la Construction (MCTPC), responsable au niveau national de la gestion et de la planification urbaine, et le département de l’Habitat et de l’Urbanisme (DHU), son agence d’exécution, ont été chargés entre 1985 et 1989 de l’élaboration du schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme de Vientiane, établi en coopération avec des organisations internationales (UNDP, CNUEH). Ce premier schéma d'aménagement et d'urbanisme de la RDP Lao ne donne pas une définition précise de l'urbain.

[6] Cf. article 2 de l’arrêté ministériel no 209/ MCTPC.

[7] Cf. par exemple les propos du vice-gouverneur de Vientiane, Bounchanh Sinthavong, au Seoul World Mayors Forum le 30 septembre 2005 : “Vientiane has a population of approximately 650,000 people. The city is comprised of 9 districts and 496 villages. The average population density is 163 people per sq. kilometer. The administrative area of Vientiane is about 3,920 Km² ».

[8] Un partage théorique des responsabilités entre le Vientiane Urban Developement Administration Authority (VUDAA), organisme voué à la gestion urbaine, et la « Capitale de Vientiane » a été opéré : le premier est responsable des 189 villages urbains et péri-urbains de la capitale de la RDPLao ; la seconde, administrée par un gouverneur, est responsable de tous les autres villages des districts péri-urbains et ruraux de ce qui était précédemment la Préfecture de Vientiane.

[9] Cf les propos de Charles Goldblum sur Bangkok : « Dans les années 1950-1960 prévalait encore l'image d'une ville horizontale à deux faces, imbriquant étroitement deux dimensions : celle de la ville végétale des " villages urbains ", organisée par le réseau hydrographique (fleuve et canaux) et centrée sur la citadelle (complexe de palais et de temples) ; celle de la ville consolidée des compartiments mixtes (résidentiels et commerciaux) développée, sur une trame parcellaire étroite, le long du réseau viaire, avec pour centre les quartiers marchands à fort peuplement chinois. »

[10]L’exemple de l’implantation de l’hôtel Sun Park de 13 étages et du complexe touristique l’accompagnant en cours d’aménagement sur l’île de Done Chanh est éloquent. Après le refus de ce projet malaisien par les autorités compétentes (direction de l’urbanisme et de l’habitat), la Malaisie a avantageusement saisi « la grande main », expression lao désignant les hautes instances politiques ; le projet fut accepté, nonobstant les contraintes environnementales spécifiques à ce lieu, en particulier les risques d’inondation et d’érosion en période de crue du Mékong.

[11] Malgré les objectifs déclarés par les autorités urbaines lors de la période de délogement des populations résidantes, le site fait surtout l’objet d’opérations immobilières depuis l’année 2004.

[12] Principalement le forum touristique de l’Asean en février 2004, l’accueil des chefs d’Etat en novembre 2004, les rencontres ministérielles en août 2005.