Dynamiques périurbaines : 
population, habitat et environnement dans les périphéries des grandes métropoles
 

 

Espace peri-urbain et gouvernance

 

 

Isabelle Milbert 

 

IUED, Genève

 

 

Lors du séminaire de Delhi en Août 2004, les exposés portant sur une tentative de définition d’une typologie de l’espace péri-urbain ont insisté sur la proximité physique de la ville, et sur le fait qu’il s’agit d’un espace en transformation. D’autres éléments incluent la densité, le paysage, les activités, les modes de vie, les niveaux de vie, les modalités de peuplement.

 

Véronique Dupont insiste également sur les intérêts conflictuels qui se heurtent dans cet espace, lieu phare de la libéralisation économique (cf. par exemple Hyderabad, Bangalore en Inde , ou le delta de la rivière des Perles en Chine) , et où l’on constate également l’impact de la décentralisation administrative et l’émergence du judiciaire.

 

Nous allons ici tenter de définir l’espace péri-urbain par son organisation administrative, par l’organisation des relations de pouvoir, pour essayer d’en tirer des informations en termes de politiques publiques, d’organisation des services,  et de situation environnementale spécifique. Les exemples retenus appartiennent à l’Amérique du sud et à l’Asie du Sud. Nous voudrions observer les rouages de l’administration, du politique et du pouvoir, communément qualifiés par le terme « gouvernance » . Selon la définition de G. Solinis (2003), « la gouvernance est un processus complexe de prise de décision qui devance et dépasse le gouvernement, ayant pour principaux aspects la légitimité de l’espace public en constitution, la répartition du pouvoir entre ceux qui gouvernent et ceux qui sont gouvernés, les processus de négociation entre les acteurs sociaux, la décentralisation de l’autorité et des fonctions liées à l’acte de gouverner ». Selon P. Le Galès (1995), ce concept encore fort malléable permet de qualifier l’évolution du gouvernement des villes européennes, en particulier l’interdépendance croissante entre différents niveaux de gouvernement, les transformations des échelles spatiales, la multiplication des réseaux qui traversent une autorité locale, l’absence d’adéquation entre ville et municipalité.

 

Notre hypothèse est donc que l’espace péri urbain se définit non seulement du point de vue de l’environnement, de l’habitat, des services et du paysage, mais aussi du point de vue de la gouvernance et de l’exposition aux risques naturels et industriels. Nous partons de l’idée selon laquelle l’interaction entre le politique, l’administration, les autres collectivités publiques, les organisations internationales, la population urbaine et les acteurs privés fonctionne de façon spécifique, suivant des logiques et des processus distincts de ceux que l’on rencontre en centre ville ou en milieu rural, précisément parce que le péri-urbain est un espace en transformation.

 

 

I. Le péri – urbain, le « no man’s land » de la dichotomie administrative entre rural – urbain ?

 

Véronique Dupont a bien montré comment la nature dichotomique de l’organisation nationale de l’espace ne reconnaît pas cet espace en transition. Le péri-urbain constitue donc une remise en question de cette dichotomie (déjà mise au défi par l’importance des migrations pendulaires et circulaires, cf. Landy, Dupont), alors qu’elle est toujours considérée comme valide par les politiques publiques. L ‘espace péri-urbain, comme territoire en transformation, n’a plus les caractéristiques du rural et n’a pas encore celle de la ville. Il est à nos yeux particulièrement important puisqu’il porte l’avenir de la ville

 

Comme l’ont défini auparavant Véronique Dupont et Philippe Cadène, le péri – urbain n’est pas la banlieue, qui est en général englobée, soit dans l’espace administratif de la ville, soit dans des communes de banlieue qui sont incluses dans les instances de regroupement, communautés urbaines ou districts urbains des grandes métropoles. L’espace péri- urbain se trouve donc en général soit dans une commune de statut rural, soit dans une municipalité qui a le statut de ville moyenne.

 

L’espace péri-urbain se dessine donc « en creux » dans l’organisation administrativo- politique. En Amérique latine, jusqu’aux réformes de la décentralisation des années 80 (Argentine, Bolivie…), il pouvait même arriver que le territoire péri – urbain ne relève d’aucune municipalité. En Inde, les statuts municipaux des villes et des villages sont très différents l’un de l’autre et relèvent de législations aux caractéristiques très tranchées. Jusqu’à aujourd’hui, les panchâyat de villages sont en général dominés par une élite patriarcale et ne constituent pas encore des collectivités locales aux pouvoirs financiers et administratifs affirmés. Par ailleurs, à chaque taille de ville correspondent des statuts différents. Le statut de « Municipal Corporation » est le plus élaboré, mais ne concerne que quelques dizaines de villes en Inde. Dans un contexte de croissance démographique et de transformation du paysage, l’administration et le statut de la ville se trouvent donc presque toujours à la traîne, et les autorités sont obligées de prendre acte des faits urbains accomplis. L’espace péri urbain constitue l’illustration la plus évidente de la difficulté des autorités à prévoir et anticiper la croissance urbaine.

 

Sur le plan administratif et politique, le clivage rural – urbain demeure fort . Le gouvernement municipal a des fonctions et des moyens différents suivant son statut. Une municipalité urbaine a la fonction de prévoir, mettre en place et faire fonctionner les services (en particulier l’eau et l’assainissement, la voirie, les transports…) et les aménagements urbains, dans son périmètre. L’espace péri-urbain, s’il se trouve dans des municipalités qualifiées de "rurales" n’est pas susceptible de bénéficier de tels aménagements. Ainsi, dans la périphérie sud de Cochabamaba, en Bolivie, et comme dans de très nombreuses villes, l ‘accès à l’eau se fait par camions privés ou / et par creusement de puits. (Il existe cependant des cas où des agences ou établissements publics d’Etat pourraient apporter ces services. Mais ils concentrent en général leur action sur les communes urbaines)

 

Le périurbain est pourtant voué à devenir urbain, pour prendre en compte les transformations de l’espace. Administrativement, plusieurs façons d’entériner l’urbanisation se présentent alors, soit en le faisant passer du statut de village à celui de commune urbaine (par exemple, New Bombay), soit en englobant dans la métropole des « villes moyennes » (voir l’expansion de Bombay d’un recensement à l’autre, de 1981 à 1991).

 

Les modes de régulation développés au cours des dernières années montrent qu’il apparaît des différenciations croissantes entre système local rural et système local urbain, en ce qui concerne les équilibres politiques, les poids respectifs, les systèmes de reconnaissance, les aptitudes à la négociation. Les grandes villes prennent un lourd poids financier et symbolique, et elles sont aujourd’hui les principales bénéficiaires de la décentralisation. En vue de sa gestion et de son appropriation, l’espace péri – urbain se trouve souvent au cœur de la compétition entre la grande ville et le niveau d’administration supérieur (district, département région, Etat fédéré…) . En général, l’administration de la grande ville va tenter de développer la « pouvoir d’agglomération » (Le Galès, p. 66), à travers des agences d’urbanisme, des sociétés d’économie mixte, des syndicats de communes qui lui permettront d’asseoir son influence sur le péri-urbain et de garantir son accès à des terrains à faible coût, pour les utilisations que l’on analysera en partie II). Il peut également arriver l’inverse, qui a été fort bien décrit par D.G. Heuzé à propos des villes nouvelles industrielles indiennes. Dans ce cas, les autorités urbaines ont exporté hors des limites administratives de la ville un certain nombre de « problèmes non résolus », en particulier les travailleurs du secteur informel pour lesquels aucun logement n’a été planifié et qui se sont regroupés dans des bidonvilles. Puis elles refusent d’assumer le caractère complémentaire de cet espace, et d’en assumer le coût et l’aménagement à travers une augmentation du périmètre urbain .

 

Si l’espace péri-urbain est dépourvu d’une organisation administrativo-politique correspondant à sa population en croissance et à ses besoins en aménagements, des éléments de cohérence peuvent être apportés par d’autres acteurs, en particulier les investisseurs privés et les agences internationales. Mais cette cohérence ne pourra être que partielle. Les agences internationales ont vu dans le péri-urbain une opportunité pour développer des opérations d’habitat à faible coût, selon la méthode des parcelles assainies, et des services destinés à la région : aéroport, gare de triage… On peut, beaucoup plus facilement que dans un centre urbain, y développer un « urbanisme de projet ». Les terrains sont disponibles pour les sites et services, les grands équipements, les investissements industriels, les investissements tertiaires et immobiliers (Bangalore, Hyderabad), tels que nouveaux quartiers, « villes nouvelles privées », corridors « high tech ». Les négociations sont plus faciles que dans les centres des grandes métropoles, réputées difficiles, coûteuses, corrompues, courtisées, polluées. Les contrôles et pressions sont infiniment plus aisés sur une petite municipalité, et l’approche d’un urbanisme neuf beaucoup plus séduisante.

 

Pour les mêmes raisons, les investisseurs privés sont également très intéressés par le péri-urbain : la proximité de la ville, la moindre réglementation de l’espace, la faiblesse des interlocuteurs communaux et surtout le faible coût des terrains confèrent une certaine liberté d’action et constituent de sérieux avantages pour des investisseurs, qu’il s’agisse d’entreprises industrielles, grosses consommatrices d’espace, d’eau et d’électricité, souvent fort polluantes, ou, dans un passé plus récent, de création de condominiums privés ou de gated communities.

 

Dans presque tous les cas, la régularisation administrative ultérieure ne pourra donc qu’entériner la fragmentation sociale et physique et l’absence de cohérence et de rationalité de l’espace péri-urbain, même lorsqu’il sera devenu partie intégrante de la ville.

 

II. les défaillances des outils de l’aménagement pour l’espace péri-urbain, à l’origine de la multiplication des vulnérabilités urbaines.

 

Le plan d’urbanisme et le plan de développement régional devraient permettre de prévoir l’aménagement futur des zones péri-urbaines. Cependant, au long des années 1950 et 1960, ce sont les planificateurs eux–mêmes qui ont, en vertu du principe du zonage, exporté vers le péri – urbain les activités polluantes et les activités à risque. De nombreuses villes ont concentré leurs efforts d’aménagement sur le centre ville, qu’il s’agisse du centre historique (comme à Cuzco, Pérou) ou du cœur économique de la ville (comme à Cochabamba, Bolivie). La planification et les prévisions d’investissement concernent également le péri-urbain, où les urbanistes ont beaucoup plus les coudées franches. Mais il existe une défaillance majeure : ils n’ont pas imaginé l’afflux massif de migrants avec la dimension impressionnante qu’il prendra finalement. Ces migrants vont investir de façon informelle l’espace intersticiel entre les aménagements, créant de nouvelles exigences en infrastructures, communications et habitat, non prévues au départ.

 

Jusqu’à aujourd’hui, les planificateurs continuent d’évacuer vers le péri urbain, dont l’une des caractéristiques est le moindre coût des terrains, les équipements indispensables à la vie urbaine mais consommateurs d’espace et producteurs de nuisances, à commencer par les déchetteries, les stations d’épuration et les aéroports... Les grands équipements nécessaires à l’insertion des villes dans la mondialisation se trouvent aussi, sauf exception, en zone péri-urbaine. Ce faisant, les aménageurs comptent sur quatre facteurs politiques: la faiblesse numérique, politique et financière des habitants de ces zones, leur fragilité citoyenne, dûe au caractère récent de leur implantation, la faiblesse politique des institutions locales et le soutien de la municipalité centrale qui a besoin de l’espace péri-urbain comme exutoire à ses propres contraintes. A priori, les autorités anticipent donc peu d’oppositions, ou des problèmes faciles à résoudre. Il arrive cependant que ces conflits se durcissent entre ressortissants urbains et péri-urbains, comme cela a été le cas à Thiès (Sénégal) durant les années 1990 (Repetti, Prelaz-Droux, 2004).

 

En conséquence, les municipalités périphériques voient une partie de leurs espaces planifiés et aménagés non pas en fonction de leur développement et de leur équilibre futur, mais dans une perspective d’aménagement métropolitain qui les dépasse, et dont elles ne sortent pas forcément gagnantes.

 

La négociation pour l’obtention de ces terrains péri-urbains est un bon révélateur de l’état du rapport de forces entre les différents niveaux de gouvernement : achats en sous-main, corruption, procédures administratives contraignantes, telle l’expropriation, peuvent être utilisés par les aménageurs. De telles manœuvres ont parfois débouché sur le conflit ouvert, comme à Thiès (A. Repetti, 2004) ou à Saidu Sharif Mingora, au Pakistan, où les autorités urbaines ne sont pas parvenues, pendant plusieurs années, à trouver de site pour le dépôt d’ordures hors de la ville, ce qui a entraîné l’utilisation de la rivière comme exutoire et une grave pollution (Milbert 1993).

 

Les voies routières, autoroutières, ferroviaires et l’équipement aéroportuaire de la ville  risquent de profondément fragmenter cet espace, jusqu’à, dans certains cas, interdire des liaisons directes ou gêner les activités, comme par exemple l’accès aux champs pour les paysans. Quant à la circulation d’un point à l’autre du péri-urbain, elle n’est souvent possible qu’en repassant par le centre-ville.

 

De même, il est fréquent que les ressources en eau soient réacheminées vers la ville, privant la population locale des possibilités d’irrigation, tandis que les eaux usées polluent les sources traditionnelles d’approvisionnement. Dans de nombreux espaces péri-urbains auto-construits (Cochabamba, Cuzco), les habitants doivent organiser eux-mêmes leur approvisionnement en eau, grâce à des puits tubés.

 

Les services à la population à venir, sous-estimée, ne sont que très rarement anticipés. La relation déséquilibrée entre habitat, emploi et services aux habitants sera ensuite presque impossible à reconsidérer. Au terme d’une dizaine d’années, en général, l’expansion urbaine détruit les efforts d’aménagement et de planification tels qu’ils avaient été conçus par les plans de zonage des grandes métropoles. L’exemple du nord de Mumbai est ainsi tout à fait illustratif. Dans les années 50 et 60, un bon nombre d’industries polluantes avaient été installées au nord - est de la ville, par exemple dans l’axe de dégagement de la route Sion Trombay. Au cours des vingt années suivantes, la ville a rattrapé ces zones industrielles et il s’est avéré impossible d’empêcher leur densification (cf. Schenk, 2004, Milbert, 1986). En effet, l’outil de la planification n’a pas permis une maîtrise réelle de l’extension de l’habitat en périphérie, que ce soit pour les riches ou pour les pauvres. Le même phénomène, à Bhopal, explique l’importance de l’impact de la catastrophe, alors que l’usine de pesticides avait été planifiée, au départ, à l’extérieur du périmètre urbain.

 

En toute logique, l’approche de l’espace péri-urbain contribue donc fortement à la création des vulnérabilités. Il semble difficile de remédier à une hétérogénéité due à la fragmentation entre opérations planifiées, développements privés et processus de croissance informelle, organisée par les nouveaux venus. Peu de règles de construction, peu de normes s ‘appliquent.

 

Les autorités de la ville utilisent ces espaces et ont besoin de ces terres pour y rejeter les principaux facteurs de vulnérabilité: pour commencer, de la façon la plus brutale, les habitants les plus pauvres et leurs quartiers auto-construits, mal aménagés, peu ou pas desservis. Mais aussi les industries polluantes, les eaux usées, les déchets. La ville s’étend au moyen de l’espace péri-urbain: le coût des aménagements est repoussé mais il sera largement multiplié, d’autant plus que les espaces péri-urbains ne sont pas tous viabilisables, et qu’une bonne proportion d’entre eux, comme les pentes des périphéries des villes andines, sont normalement non aedificandi.

 

La plupart des nouveaux habitants viennent s’installer dans ces zones de faible contrôle. Ces zones ne sont pas aménagées, et les risques initiaux s’en trouvent fortement augmentés. Ainsi, dans la zone péri-urbaine de Cuzco, les migrants se sont installés sur les pentes des collines entourant la ville, sans tenir compte de la topographie, des cours d’eau ou des crues saisonnières. Ils utilisent l’eau des puits ou de la rivière, mais ne possèdent que des embryons de système d’évacuation des eaux. En conséquence, pendant la saison des pluies, les crues violentes et les effondrements provoquent chaque année des catastrophes (Guzman, 2005)

 

A Cochabamba, dans le sud de la ville, le quartier de Maria Auxiliadora est en cours de construction dans une zone qui apparaît relativement rurale, mais qui n’est pas éloignée de l’aéroport et qui devrait, selon le plan d’urbanisme, se trouver à proximité de grosses implantations industrielles dans un délai de 8 à 10 ans. Depuis 2003-2004, les maisons sont construites sur le flanc d’une colline par les habitants eux-mêmes, selon un système d’entraide communautaire, sans permis de construire mais avec l’accord tacite de la municipalité. L’accès au quartier se fait par un chemin de terre défoncé et implique le passage d’un gué. Le terrain n’est pas classé comme urbanisable, il est jusqu’à aujourd’hui considéré comme espace rural. La municipalité n’a aucune intention d’amener des services dans ce quartier éloigné du centre-ville. Pour avoir de l’eau, les habitants ont dû s’organiser pour construire ensemble un système de pompage de la nappe phréatique. Il a été particulièrement difficile d’installer un réseau d’assainissement. Les habitants, préoccupés par les urgences quotidiennes, n’arrivent pas à prendre en compte des risques à moyen terme, tels que la pollution de la nappe phréatique et les risques de glissements de terrain provoqués par les infiltrations d’eau autour de constructions effectuées sur un terrain en pente et non stabilisé.

 

Cette zone en transformation, cruciale pour l’avenir de la ville, apparaît, d’avance, condamnée à subir les principaux risques urbains , en particulier les effondrements , les crues torrentielles, pour les parties construites sur les pentes des collines (telles les laderas de La Paz), et les pollutions industrielles (Milbert, 2003). Le risque dans le péri urbain a donc des spécificités. Elles découlent à la fois de la faible acclimatation des populations à l’espace urbain (ex. usage de l’eau, de l’assainissement), des négligences des planificateurs par rapport à une espace qui n’a pas été « zoné » pour être habité mais pour être utilisé pour de grands équipements, du caractère informel de nombreuses constructions, du caractère polluant d’un certain nombre d’établissements industriels. Et enfin du fait de la faiblesse politique de ces zones par rapport au cœur de la ville et du pouvoir.

 

Conclusion

 

En complément de l’approche du géographe, de l’anthropologue, des sociologues et des démographes, l’observation à partir de regards administratifs, politiques et juridiques apparaît intéressante pour définir et analyser l’espace péri-urbain, que l’on pourrait ainsi approcher comme un territoire en cours d’urbanisation, non reconnu comme tel par les autorités publiques. Dans le futur, il nous apparaîtrait intéressant de continuer à travailler dans plusieurs directions, en particulier sur la dimension légale et politique de l’aménagement de ces espaces, en y intégrant l’analyse du jeu des acteurs, et sur l’analyse des normes et des modes de régulation, des processus et des espaces de négociation.

 

 

Bibliographie